Le problème est de taille. La Chine compte aujourd’hui plus d’entreprises sur la liste Fortune Global 500 que les États-Unis (124 contre 121), dont près de 75 % sont des entreprises d’État. Trois des cinq plus grandes entreprises du monde sont chinoises (Sinopec Group, State Grid et China National Petroleum). Les plus grandes entreprises d’État chinoises occupent des positions dominantes sur le marché dans bon nombre des industries les plus cruciales et les plus stratégiques, de l’énergie au transport maritime en passant par les terres rares. Selon les calculs de la chaire Freeman, les actifs combinés des 96 plus grandes entreprises publiques chinoises s’élèvent à plus de 63 000 milliards de dollars, un montant équivalent à près de 80 % du PIB mondial. La taille et l’envergure de ces entités sont en partie liées à l’immensité du marché intérieur chinois, mais surtout au fait que les entreprises d’État opérant dans des secteurs stratégiques (banques, infrastructures, télécommunications, énergie) sont protégées de la concurrence nationale et étrangère et ne font l’objet d’aucun contrôle antitrust de la part du gouvernement chinois.
Si les entreprises d’État ne sont pas une spécificité chinoise, le niveau de contrôle politique exercé sur elles l’est. Comme l’a déclaré Xi Jinping en 2016, les entreprises d’État devraient devenir « plus fortes, meilleures et plus grandes ». En 2017, le Parti communiste chinois (PCC) a modifié sa constitution pour affirmer que le Parti « joue un rôle de premier plan » dans la prise de décision des entreprises. La même année, le responsable du ministère de l’industrie et des technologies de l’information, Xiao Yaqing, alors à la tête de l’autorité centrale de régulation des entreprises d’État, a déclaré : "Pour que la direction du Parti et son rôle politique fondamental puissent jouer pleinement leur rôle, les entreprises d’État doivent s’en tenir au principe politique selon lequel toutes les entreprises d’État doivent être placées sous la direction du Parti.
Le problème ne se limite pas aux entreprises d’État ni aux secteurs traditionnels qui constituent les « sommets » de l’économie mondiale. Soutenues par une multitude de subventions et de politiques industrielles, par un marché intérieur qui limite la concurrence étrangère dans les secteurs stratégiques et par de généreux prêts de l’État, les entreprises privées chinoises ont été propulsées sur le marché mondial et rivalisent aujourd’hui avec les entreprises américaines et européennes pour le leadership dans les technologies de pointe, notamment la robotique, l’intelligence artificielle, la biotechnologie et les télécommunications.
Si la plupart de ces entreprises sont réellement innovantes, si elles perdent des opportunités commerciales au profit de leurs cousines des entreprises d’État et si, dans un monde idéal, elles préfèrent opérer sur un marché libre de toute intervention étatique lourde, il est également indéniable qu’elles bénéficient souvent d’un ordre politico-économique national qui a investi des sommes considérables pour s’assurer qu’elles deviennent des acteurs internationaux de premier plan. Comme l’a déclaré sans ambages un haut fonctionnaire chinois dans une interview accordée au début de l’année, « qu’il s’agisse d’entreprises publiques ou privées, ce sont toutes des entreprises chinoises ».
Plutôt que d’opérer comme un ensemble d’entreprises individuelles privilégiant le profit (comme c’est le cas dans la plupart des économies occidentales développées), le PCC a créé un ensemble solide de mécanismes officiels et officieux qui induisent une connectivité (d’intensité variable) entre les entreprises chinoises appartenant à l’État et celles qui sont nominalement privées. Les entreprises concurrentes dans les secteurs non stratégiques peuvent largement opérer plus ou moins dans les conditions du marché, mais pour tout secteur ou industrie que Pékin a jugé stratégique, les entreprises étrangères doivent s’attendre à ce que le gouvernement chinois mette le doigt dans l’engrenage pour avantager les entreprises nationales. Ainsi, lorsqu’une entreprise américaine ou européenne est en concurrence avec, par exemple, COSCO Shipping ou Huawei, c’est à l’ensemble du bilan du gouvernement chinois qu’elle doit faire face, et non à une entreprise individuelle. Les entreprises américaines ont longtemps essayé de prospérer dans ce système en s’associant avec des entreprises locales et en gardant une longueur d’avance sur leurs rivaux locaux, mais comme Pékin vise beaucoup plus haut dans la chaîne de valeur ajoutée, l’espace pour les entreprises étrangères en Chine se rétrécit.
Au-delà de la Chine, ce qui confère à ce système capitaliste d’État une telle force mondiale, ce sont les synergies et l’interconnectivité entre et parmi les entreprises chinoises, les banques et les investisseurs d’État, et le Parti-État chinois. Cet écosystème commercial et stratégique, que j’ai baptisé « CCP Inc. », possède une capacité inégalée à fournir un ensemble complet de valeurs lors de la conclusion d’accords d’investissement à l’étranger : il peut acheter, construire et financer à une échelle et à une vitesse inégalées.
Pourtant, le système capitaliste d’État de la Chine n’est pas dépourvu de faiblesses importantes, dont certaines sont déjà connues, d’autres commencent seulement à émerger alors que l’environnement d’investissement international de la Chine est confronté à des vents contraires géopolitiques, et d’autres encore, notamment les défis démographiques et de productivité reconnus depuis longtemps, commencent à se faire sentir. Si Pékin peut s’appuyer sur ses entreprises d’État de grande taille pour consolider des positions dominantes sur le marché dans des secteurs stratégiques mondiaux, cela a un prix, dont le moindre n’est pas la pression exercée sur le secteur privé chinois, plus efficace et plus productif. Comme l’explique de manière convaincante Nick Lardy, de l’Institut Peterson, « la reprise d’une croissance dirigée par l’État, dans laquelle une part croissante des ressources est consacrée à l’investissement par des entreprises publiques à la productivité relativement faible, et un parti de plus en plus omniprésent contribuent au ralentissement de la croissance de la Chine ». Bien que l’administration Xi ait pris des mesures récentes pour stimuler les performances des entreprises d’État, il subsistera inévitablement une tension critique entre la taille du secteur public et la trajectoire de croissance positive de la Chine.
Cependant, quelle que soit la viabilité à long terme du capitalisme d’État chinois, les implications à court terme pour les États-Unis sont importantes, qu’il s’agisse de la propension inhérente à déclencher des vagues de surcapacités industrielles et technologiques qui affaiblissent les entreprises américaines ou du rôle crucial que jouent les entreprises d’État et les entreprises soutenues par l’État dans le financement de la modernisation et de l’expansion à l’étranger de l’armée chinoise. Attendre que le système politique ou économique chinois s’arrête est une stratégie peu judicieuse étant donné que Pékin semble défier les lois de la gravité économique depuis quatre décennies.
Comment Washington doit-il alors réagir ?
Malgré les efforts concertés de l’administration Trump sortante pour exercer une pression économique significative sur Pékin dans l’espoir qu’elle abandonne ou ajuste son approche étatiste de la politique industrielle, l’administration Biden sera confrontée à une Chine plus étatiste et plus déterminée à s’assurer que ses entreprises occupent des positions dominantes sur les technologies et les ressources clés à la fois dans le pays et à l’étranger. La Chine, qui devrait connaître l’année prochaine une croissance stupéfiante de 7,9 % (selon les prévisions du FMI) et qui a sans doute fait face à la pandémie avec plus de compétence que la plupart des autres grands pays, se comportera probablement avec une confiance que les États-Unis n’ont pas encore rencontrée.
Cela signifie que les États-Unis doivent d’abord reconnaître les limites de leur capacité à ébranler l’administration Xi, et plus généralement le PCC, de son approche techno-étatiste actuelle de la planification industrielle, du développement économique et de l’intégration mondiale. En effet, il y a de bonnes raisons de penser que bon nombre des efforts de l’administration Trump pour couper la Chine des chaînes d’approvisionnement mondiales et limiter les investissements dans des entreprises clés n’ont fait que convaincre davantage l’administration Xi que le capitalisme d’État est la meilleure - et la seule - voie viable pour l’avenir.
Pourtant, les entreprises chinoises - qu’elles soient privées ou publiques - n’ont pas un droit inhérent aux économies de marché si elles ne sont pas disposées à opérer de manière transparente et selon les règles du jeu. Sur ce point, plusieurs des initiatives lancées sous l’administration Trump pour exiger plus de transparence sur la structure de propriété et les connexions politiques des entreprises chinoises cherchant à investir aux États-Unis devraient être poursuivies et affinées. Une nouvelle législation et des efforts accrus de la part de la Securities and Exchange Commission et du Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB) pour amener les entreprises chinoises cotées sur les bourses américaines à se conformer aux règles d’audit en sont un exemple notable.
Dans ce contexte, l’administration Biden devrait charger les agences concernées de rédiger des synthèses des outils juridiques et de réglementation existants qui pourraient être utilisés pour mieux protéger les intérêts américains contre les actions de distorsion du marché des entreprises chinoises appartenant à l’État ou soutenues par l’État. Les États-Unis disposent déjà d’une solide boîte à outils pour lutter contre les comportements qui faussent le marché et menacent la sécurité nationale, mais trop souvent, les réglementations existantes qui pourraient s’appliquer aux entreprises chinoises problématiques ne sont tout simplement pas mises en œuvre, comme dans le cas du non-respect des normes d’audit, longtemps ignoré.
L’administration Biden devrait continuer à renforcer et à étendre la capacité des agences gouvernementales et de la communauté du renseignement à surveiller et à suivre le réseau tentaculaire des entreprises chinoises. Cela implique à la fois un financement accru pour développer de meilleurs outils et technologies afin de recueillir des informations de sources ouvertes, mais aussi, ce qui est tout aussi important, des ressources pour former et embaucher des experts en la matière afin d’interpréter et d’analyser les flux de données entrants. Il existe un trésor d’informations disponibles, notamment des prospectus d’obligations, des rapports annuels, des bases de données financières et de propriété, des publications sectorielles de niche, ainsi que des sites web d’entreprises, qui peuvent aider à répondre à des questions clés, telles que :
- Comment et où les entreprises chinoises lèvent-elles des capitaux ?
- Comment sont-elles soutenues et subventionnées par l’État, et comment ces types de soutien ont-ils évolué pour échapper à la surveillance internationale ?
- Comment tirent-elles parti des coentreprises et d’autres formes de partenariats formels avec des entreprises étrangères pour accéder à la technologie et aux talents ?
- Comment les exigences accrues en matière de transparence peuvent-elles influer sur leur capacité à lever des fonds, à procéder à des fusions et acquisitions et à opérer à l’échelle mondiale ?
- Que nous apprennent les documents relatifs aux marchés publics sur les priorités du gouvernement chinois en matière de technologie et de sécurité intérieure ?
La création de nouveaux outils permettant de cartographier les structures de propriété devrait constituer un domaine d’action important. En effet, l’un des principaux facteurs favorisant l’expansion des entreprises d’État et des sociétés privées à l’échelle mondiale est leur capacité à masquer leur propriété par le biais d’un réseau labyrinthique de propriétés cachées et d’un réseau prolifique de filiales. Cela permet de masquer leurs liens avec le gouvernement chinois et de contourner les règles de concurrence, le droit commercial et le droit des investissements, ainsi que les sanctions. Prenons une statistique étonnante : « Le nombre moyen d’entreprises des 100 plus grands conglomérats [chinois] est passé de 500 à plus de 15 000 entre 1995 et 2015. » Cela représente 1,5 million d’entreprises au total, et ce uniquement pour les 100 premiers groupes d’entreprises.
Il y a également un travail important à faire pour combler le fossé de l’information entre les entreprises américaines et le gouvernement des États-Unis. À quelques exceptions près, la majorité des entreprises américaines ne souhaitent pas soutenir volontairement les activités expansionnistes et antilibérales de la Chine, mais les entreprises individuelles sont mal équipées pour suivre et tracer les structures de propriété complexes, les investissements et les chaînes d’approvisionnement mondiales qui pourraient poser problème. Des outils et des informations plus robustes et plus facilement accessibles doivent être mis à la disposition des entreprises américaines et des entreprises des pays partenaires pour les aider à réduire leur exposition aux entreprises liées au PCC ou à l’Armée populaire de libération (APL).
Passons maintenant à la partie la plus difficile.
Il n’existe pas de stratégie à long terme pour concurrencer avec succès le capitalisme d’État chinois sans investir de manière significative dans les infrastructures nationales, le système éducatif, les soins de santé et la capacité de gouvernance des États-Unis. En l’absence d’un engagement profond et durable en faveur de la reconstruction de la compétitivité interne et de la création d’un système économique beaucoup plus inclusif, les États-Unis ne peuvent que faire du surplace pendant que la Chine continue à marcher vers l’avenir.
La frustration à l’égard de la politique industrielle chinoise provient de son opacité et de ses objectifs profondément mercantiles, et non du simple fait que le gouvernement chinois cherche à stimuler la compétitivité des entreprises chinoises. Bien qu’ils soient encore considérés comme un mot à quatre lettres par certains, les États-Unis devraient entamer une conversation sur la création de leur propre politique industrielle favorable au marché. En effet, comme l’ont souligné mes collègues Matt Goodman et Dylan Gerstel, les États-Unis ont déjà connu un certain nombre de succès technologiques importants grâce à des initiatives de politique industrielle. « Depuis la Seconde Guerre mondiale, Washington a utilisé les achats militaires et d’importants budgets de recherche et développement (R&D) pour accélérer le développement de technologies de pointe qui sont à la base de l’économie moderne, qu’il s’agisse de l’internet, des satellites, du GPS, des avions, des vaccins, des supercalculateurs ou des composants des téléphones intelligents. De toute évidence, compte tenu des profondes divisions politiques et de l’incapacité de longue date à donner la priorité à la »construction de la nation", le défi est immense. Pourtant, il n’y a pas d’autre voie.
Ensuite, il est impératif que les États-Unis trouvent des synergies et des convergences avec des pays partageant les mêmes appréhensions quant aux éléments étatistes de la montée en puissance économique de la Chine. L’adoption d’une approche unilatérale pour dissuader les investissements chinois problématiques est inévitablement inadéquate, étant donné la nature hautement intégrée de la technologie mondiale, du capital humain et des marchés financiers. Si le récent accord de l’Union européenne sur la mise en œuvre de l’Accord global sur l’investissement (AGI) avec la Chine peut apparaître comme un coup de massue pour l’administration Biden, de nombreuses capitales européennes restent très préoccupées par les risques économiques et de sécurité nationale que les entreprises d’État chinoises et les entreprises soutenues par l’État font peser sur leurs propres intérêts nationaux.
Les États-Unis devraient commencer par trouver des moyens d’accumuler de petits partenariats ad hoc là où ils peuvent être forgés. Un exemple concret : la création d’une coalition d’économies de marché partageant les mêmes idées afin d’échanger des informations sur les transactions, la propriété et le financement d’entreprises (entreprises d’État ou autres) soupçonnées de servir les intérêts du PCC et les objectifs géostratégiques de l’APL. Pour commencer, le noyau de ce groupe devrait être un « Five Eyes Plus », auquel s’ajouteraient l’Union européenne et le Japon. Bien entendu, le groupe peut être élargi, à condition que les candidats puissent garantir qu’ils sont capables de protéger les renseignements sensibles. Dans le même ordre d’idées, ma collègue Bonnie Glaser a également exposé récemment plusieurs mesures intelligentes que les États-Unis peuvent prendre pour collaborer avec leurs partenaires et alliés afin d’atténuer la coercition économique chinoise, qui est souvent mise en œuvre par l’intermédiaire d’entreprises commerciales chinoises.
Enfin, les États-Unis devraient mener un débat mondial sur la création de nouveaux ensembles de règles et d’institutions susceptibles de faciliter et de soutenir le commerce, l’investissement et la technologie transfrontaliers, compte tenu des changements extraordinaires survenus au cours des dernières décennies. Comme d’autres l’ont fait valoir, l’ensemble des institutions créées au XXe siècle qui ont tant contribué à promouvoir l’intégration mondiale, notamment l’Organisation mondiale du commerce, n’ont pas été conçues pour faire face à la taille et à la complexité de l’« économie socialiste de marché » sui generis de la Chine. Construire un ordre économique pour ce siècle est, bien sûr, une vaste entreprise, mais comme le montre la récente rupture des liens entre les États-Unis et la Chine, en l’absence d’institutions médiatrices efficaces, les frictions économiques et financières peuvent se métastaser et devenir des tensions géopolitiques.
