Cette exception a permis aux fonctionnaires du Trésor, de l’État et de la Fed qui n’ont pas d’accès régulier de glaner des informations sur les mouvements de fonds entrant et sortant des comptes, ont déclaré ces personnes. Ces informations ont aidé Washington à surveiller les sanctions économiques, à lutter contre le financement du terrorisme et le blanchiment d’argent, ou à se faire une idée plus précise des points chauds du marché dans le monde entier.
Quelque 250 banques centrales et gouvernements étrangers conservent 3 300 milliards de dollars de leurs actifs à la Banque fédérale de réserve de New York, soit environ la moitié des réserves officielles mondiales en dollars, en utilisant un service présenté comme « sûr et confidentiel » dans un diaporama de 2015.
La Banque des règlements internationaux, d’autres grandes banques centrales et certaines banques commerciales proposent des services similaires, et les clients ont généralement plus d’un compte. Mais seule la Fed offre un accès direct aux marchés de la dette américaine et à la monnaie de réserve mondiale, le dollar, ce qui fait de la banque centrale américaine le principal fournisseur de ce type de services bancaires.
Au total, les personnes interrogées par Reuters ont identifié sept cas, au cours des 15 dernières années, où les comptes ont permis aux autorités américaines de mieux comprendre les actions de leurs homologues étrangers ou les mouvements du marché, ce qui a parfois conduit à une réaction spécifique des États-Unis.
Dans un cas relativement récent, les données de ces comptes étrangers ont permis aux autorités américaines de se faire une idée de l’état d’esprit qui régnait à Moscou en mars 2014, après que l’invasion de la Crimée par la Russie a incité les États-Unis à réagir par des sanctions économiques.
Lorsque les avoirs étrangers de la Fed de New York ont plongé d’environ 115 milliards de dollars, les responsables américains ont confirmé ce que d’autres ne pouvaient que soupçonner, selon deux anciens responsables de la Fed : La banque centrale russe avait retiré ses fonds.
Alors que la réponse publique du Kremlin était pleine de défiance, les fonctionnaires de la Fed et du Trésor ont conclu que Moscou craignait que les États-Unis ne gèlent les avoirs de la Russie, même si le compte n’était pas inclus dans le champ d’application étroit des sanctions, selon un ancien fonctionnaire.
Au bout de deux semaines environ, la banque centrale russe a restitué la majeure partie de l’argent sur son compte à la Fed, mais l’incident a incité les fonctionnaires à surveiller le compte de plus près pour déceler les signes que les sanctions avaient contraint Moscou à réduire ses réserves, a déclaré la même source. L’effet des sanctions n’est pas clair.
La Banque de Russie a déclaré qu’elle ne ferait pas de commentaires sur « les détails de ses opérations et de son interaction avec ses partenaires ». L’ambassade de Russie à Washington n’a pas répondu à une demande de renseignements envoyée par courriel.
PAS DE PROMESSE
La Fed a reconnu la pratique consistant à divulguer des informations sur les comptes, mais a refusé de faire des commentaires sur les clients individuels.
« Bien que notre convention de compte prévoie le partage d’informations avec le gouvernement américain dans des circonstances limitées, nous exigeons un besoin clairement démontré pour l’information et un engagement que l’information sera traitée de manière confidentielle », a déclaré une porte-parole de la Fed de New York. « Cette exception a été utilisée en de rares occasions et sur une base limitée pour des questions telles que le respect des exigences en matière de sanctions et des principes de lutte contre le blanchiment d’argent.
Les informations sur l’opération de la Fed arrivent à un moment où le président américain Donald Trump menace de nouvelles sanctions économiques les pays qui pourraient à nouveau être surveillés par le biais des comptes étrangers. Ces révélations interviennent également alors que la collecte de renseignements par les États-Unis fait l’objet d’un examen public approfondi, les agences enquêtant sur l’ingérence de la Russie dans les élections de l’année dernière et sur une éventuelle collusion avec la campagne de M. Trump. Le Sénat a soutenu ce mois-ci de nouvelles sanctions à l’encontre de la Russie, en partie pour la punir de cette ingérence, tandis que le Trésor a ajouté des personnes et des entités à celles qui ont été sanctionnées pour les actions de Moscou en Ukraine.
Selon un projet de convention de compte que la Fed de New York a publié en ligne l’année dernière, le Trésor ou toute autre agence gouvernementale américaine ou banque de la Fed doit avoir « besoin de connaître ces informations » pour y accéder.
Sept personnes ayant une connaissance directe des cas dans lesquels cette exception a été utilisée ont déclaré à Reuters qu’il n’existait pas de définition pratique du « besoin de savoir » et que les avocats de la Fed de New York décidaient généralement au cas par cas.
Le niveau de surveillance des autorités américaines et le manque de clarté sur ce qui constituerait un « besoin de savoir » ont surpris certains anciens banquiers centraux étrangers qui ont parlé à Reuters.
La Banque de France, qui gère également des comptes à l’étranger, garantit une « confidentialité totale » à ses clients, sauf si des informations sont nécessaires dans le cadre d’une enquête criminelle, a déclaré Christian Noyer, qui a été gouverneur de 2003 à 2015. « Ce n’est que dans ce cas-là », a-t-il déclaré lors d’une interview. « Ce n’est pas seulement pour les regarder et le savoir.
Le fait que les États-Unis aient tiré parti de la position de la Fed au centre de la finance mondiale est moins surprenant, ont-ils déclaré.
« Les banques centrales puissantes qui peuvent offrir ces services voudront utiliser ce pouvoir dans l’intérêt de leur mission publique », a déclaré Patrick Honohan, gouverneur de la Banque centrale d’Irlande de 2009 à 2015, à l’agence Reuters.
Edwin Truman, qui a dirigé la division des finances internationales du Conseil des gouverneurs de la Fed pendant plus de vingt ans avant de rejoindre le Trésor en 1998, a déclaré que les clients de la Fed ne devaient pas s’attendre à un secret absolu.
« Il n’y a aucune promesse faite aux clients que les informations contenues dans leurs comptes ne seront pas partagées avec les cercles officiels américains », a déclaré M. Truman, aujourd’hui membre de l’Institut Peterson pour l’économie internationale, lors d’une interview.
Un porte-parole du Trésor a déclaré que le département surveillait les transactions et recueillait des données auprès de toutes les sociétés financières « à la fois de manière routinière et dans le cadre d’enquêtes (et) a la capacité de demander des informations aux banques au-delà de la disposition relative au “besoin de savoir” ». Il a refusé de commenter les interactions avec la Fed de New York.
APPEL DU TRÉSOR
Les fonctionnaires américains interrogés par Reuters comprenaient des cadres et des chefs de division, ainsi que des personnes directement impliquées dans des discussions au cours desquelles l’exception de confidentialité a été utilisée pour analyser des comptes qui, autrement, ne sont surveillés que par un groupe restreint de fonctionnaires de la Fed. La plupart d’entre eux ont parlé sous le couvert de l’anonymat.
Au quotidien, une équipe d’une douzaine d’analystes de la Fed de New York supervise les comptes. Cette unité discrète, appelée Central Bank and International Account Services (CBIAS), s’est retrouvée sous les feux de la rampe l’année dernière lorsqu’elle a transféré 81 millions de dollars du compte de la banque centrale du Bangladesh entre les mains de pirates informatiques, dans le cadre de l’un des plus grands cyberbraquages jamais réalisés.
L’unité gère principalement la dette du Trésor et des agences. Elle supervise également plus de 500 000 lingots d’or qui se sont accumulés dans des coffres souterrains depuis que la Fed de New York a ouvert des comptes pour la Grande-Bretagne et la France il y a un siècle.
Les demandes d’informations sont devenues plus fréquentes après l’adoption de la loi américaine Patriot Act de 2001, principalement de la part de l’Office of Foreign Assets Control, une division du Trésor chargée d’appliquer les sanctions et de cibler le financement du terrorisme, le blanchiment d’argent et le trafic d’armes et de stupéfiants. Le ministère peut également citer à comparaître des informations confidentielles.
Parmi les demandes formulées depuis lors, on trouve des demandes de renseignements sur les comptes appartenant à la Turquie, à l’Irak, à la Russie et à d’autres pays, souvent pour aider à déterminer si des fonds officiels ont été utilisés pour financer des groupes ou des individus sanctionnés, selon trois des sources. Quelques pays présentant un intérêt particulier pour le gouvernement américain n’ont que peu ou pas de fonds à la Fed de New York, comme l’Iran, qui est sanctionné, et l’Arabie saoudite, qui ne l’est pas.
Un fonctionnaire de la banque centrale de Turquie a déclaré que « les opérations sont régulièrement effectuées conformément à un accord de correspondance bancaire avec la Fed de New York, ce qui constitue la procédure opérationnelle standard en matière de correspondance bancaire ».
La banque centrale irakienne se distingue des autres banques soumises à l’examen des États-Unis par l’étendue de la coopération entre Bagdad et New York. Au début du mois, sur la base d’informations et d’instructions de l’équipe de la Fed chargée des comptes étrangers, la Banque centrale d’Irak a inscrit sur sa liste noire une société de change soupçonnée d’entretenir des liens avec l’État islamique et Al-Qaïda. La société de change Al-Kawthar, située dans la ville de Qaim, près de la frontière syrienne, a vu ses actifs gelés dans le cadre de cette action.
Les fonctionnaires fédéraux s’appuient sur des réunions et des conférences téléphoniques pour conseiller la banque centrale irakienne sur la manière de traquer et de geler les entreprises locales soupçonnées d’avoir des liens avec le terrorisme ou d’aider l’Iran à contourner les sanctions, a déclaré à Reuters un fonctionnaire de la banque centrale irakienne.
« Nous sommes en contact direct avec le bureau de surveillance des avoirs étrangers de la Fed », a déclaré le fonctionnaire. En gelant les avoirs d’Al-Kawthar, la banque centrale irakienne a suivi les « procédures de vérification » de la Fed, a ajouté le fonctionnaire, qui a refusé d’être nommé.
Le Trésor américain a annoncé les sanctions contre Al-Kawthar le 15 juin, citant 2,5 millions de dollars de transferts d’argent qu’il aurait effectués à une société liée à des facilitateurs de l’État islamique. Le propriétaire de la société de change n’était pas disponible pour commenter.
Parfois, un coup d’œil sur les comptes de la Fed a permis au Trésor de se faire une idée des bouleversements du marché. Au plus fort de la crise financière mondiale en 2008, les fonctionnaires du Trésor ont demandé à la Fed de New York si l’un de ses clients était à l’origine de l’effondrement de la demande de dette à court terme des géants du crédit hypothécaire Fannie Mae et Freddie Mac, selon un ancien fonctionnaire de CBIAS.
Une analyse des comptes a montré que la banque centrale chinoise avait réduit ses achats, et cette information a joué un rôle dans la décision du gouvernement américain de saisir les agences en septembre 2008, a déclaré cette personne.
La Banque populaire de Chine s’est refusée à tout commentaire.
Dans certains cas, l’équipe de la Fed chargée des comptes étrangers activait la clause du « besoin de savoir » si elle repérait quelque chose d’inhabituel, ont déclaré deux anciens fonctionnaires de la Fed.
Depuis les soulèvements du printemps arabe de 2010, par exemple, la Fed de New York s’est renseignée à plusieurs reprises auprès du département d’État sur les actifs yéménites et libyens, selon l’un de ces fonctionnaires.
L’équipe de la Fed, qui classe les comptes par niveau de risque, a cherché à savoir si les gouvernements ou les insurgés contrôlaient les banques centrales de ces pays.
Un fonctionnaire du département d’État a déclaré que ce dernier « maintient le contact avec ses homologues du système de la Réserve fédérale pour partager des informations sur les développements politiques et sécuritaires » afin qu’ils puissent « mieux évaluer et comprendre les structures gouvernementales étrangères, le leadership et le risque financier ».
Les représentants des banques centrales de Libye et du Yémen, ainsi que l’ambassade du Yémen à Washington, n’ont pas répondu aux demandes de commentaires.
