Elle a jugé qu’ils témoignaient d’une grande perte de pouvoir et de savoir-faire de l’État dans un domaine régalien, la santé, et interrogeait sur le rôle des cabinets de conseil délégués à sa place. 5,4 millions d’euros TTC ont trait à des missions de conseil en stratégie réalisées par Accenture, McKinsey et Roland Berger, soit 47 % du total.
Après un mois inédit de tohu-bohu sur la place des cabinets de conseil en stratégie au sein de l’État français, la députée Les Républicains de l’Orne Véronique Louwagie, qui est rapporteuse spéciale de la mission Santé de l’État au sein de la commission des Finances, s’est livrée mercredi 10 février à un exercice de clarification. Elle intervenait lors d’une communication sur les contrats conclus par le ministère de la Santé avec des cabinets de conseil depuis le démarrage de la crise sanitaire du coronavirus.
- « Il y a quelques semaines de cela, la presse a rendu compte de commandes passées par le ministère des Solidarités et de la Santé en faveur de plusieurs cabinets de conseil pour l’accompagner dans la gestion de la crise sanitaire. Le recours à quatre cabinets a été évoqué pour un montant non déterminé et un coût de deux millions d’euros a été évoqué par la presse au titre de la sollicitation d’un de ces cabinets. Le ministère des Solidarités et de la Santé n’a pas publié d’autres informations sur ce sujet et a simplement déclaré que l’appui de ces cabinets se limitait à un accompagnement technique sans pouvoir décisionnel. […] J’ai souhaité en savoir plus sur ces contrats, sur leur contenu, sur leur coût, sur leur date de signature et sur leurs modalités de passation. »
Le 19 janvier, la députée écrit au ministre des Solidarités et de la Santé pour demander la communication de ces contrats. Et de préciser que, dans l’hypothèse où ces documents ne lui seraient pas remis le 26 janvier 2021 au plus tard, elle n’excluait pas d’aller les chercher au ministère en réalisant un contrôle sur pièces et sur place, comme la loi organique relative aux lois de finances lui en donne le pouvoir.
Très nette accélération depuis le démarrage de la campagne de vaccination en décembre
Ce sera chose faite à la date dite. Ces 350 pages de documents révèlent que le ministère de la Santé a passé vingt-huit commandes à sept cabinets (Accenture, CGI, Citwell, Deloitte, JLL, McKinsey et Roland Berger) entre le 12 mars 2020 et le 9 février 2021 pour un montant total de 11,35 millions d’euros.
- « Le cabinet le plus sollicité est McKinsey pour un montant de quatre millions d’euros. Le cabinet le moins sollicité est Deloitte pour un montant de 25 000 euros », a indiqué la députée.
Autre enseignement, le plus gros de ces commandes est intervenu récemment : quinze commandes ont été notifiées pour un montant de 3,8 millions d’euros de mars à novembre, puis treize nouvelles commandes ont été notifiées depuis le mois de décembre dans le cadre de la préparation puis de la mise en œuvre de la campagne de vaccination pour un montant de 7,5 millions d’euros.
Ces missions sont majoritairement courtes : vingt-cinq commandes sur vingt-huit sont d’une durée inférieure ou égale à trois mois.
Une immense majorité de marchés sans publicité
Juridiquement, quelle est leur légalité ?
Réponses là de Véronique Louwagie. Deux achats inférieurs à 40 000 euros HT ont été effectués sans publicité ni mise en concurrence préalables, conformément à l’article R.2122‐8 du Code de la commande publique. Huit achats ont été effectués sur la base de marchés existants pour un montant de 5,3 millions d’euros. Ces marchés interministériels existants sont des accords-cadres signés en 2018 et 2019 et concernent, d’une part, un marché de la transformation de l’action publique (relire notre article) et, d’autre part, un marché interministériel de prestations de conseil.
Enfin, a fait savoir la députée, « dix-huit achats d’un montant supérieur à 40 000 euros HT ont été effectués sans publicité ni mise en concurrence préalable en raison des circonstances et en prenant appui sur la notion d’urgence inscrite dans le Code de la commande publique ». Et d’ajouter sur ce point que la « pratique peut se comprendre, mais elle ne saurait durer ad vitam aeternam sous peine d’être fragilisée ».
La plupart des missions commandées portent sur des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage en matière de systèmes d’information, de modélisation, de logistique et de stratégie.
Une fréquence et des montants « gênants »
Quel problème y a-t-il à ce qu’un ministère fasse appel à l’aide de cabinets de conseil en stratégie ? « Le recours à des cabinets de conseil ne me choque pas. D’autres gouvernements l’ont fait et je comprends que ce gouvernement ait pu en éprouver le besoin si, dans l’urgence, il s’est aperçu que son organisation n’était pas optimale sur tel ou tel point », a-t-elle développé.
Tout en jugeant que dans le cas d’espèce, « la fréquence et le montant des commandes » sont « gênants ».
Et de tancer un recours tous azimuts ces derniers mois jugé passablement excessif : « Vingt-huit commandes en dix mois, cela fait plus d’une commande toutes les deux semaines. 11,35 millions d’euros de commandes en dix mois cela fait plus d’un million d’euros de conseils par mois, plus de 250 000 euros de conseil par semaine et près de 50 000 euros de conseil par jour ouvré. Certes, quand on rapporte ce montant au coût global de la crise, c’est une goutte d’eau. Mais cette goutte d’eau financière témoigne à mon sens d’un défaut d’organisation et d’une perte de savoir-faire. Quand le ministère de l’Intérieur fait face à une crise majeure, fait-il appel à sept cabinets de conseil pour faire face aux évènements ? Je ne crois pas. Quand le ministère des Armées fait face à une situation de crise, commande-t-il vingt-huit prestations à des cabinets de conseil ? Je n’en suis pas sûre. En revanche, quand le ministère des Solidarités et de la Santé fait face à une crise majeure, il éprouve le besoin d’être soutenu de tous côtés par des cabinets de conseil. »
La députée juge ainsi qu’un tel recours à des cabinets de conseil en management et en stratégie témoigne d’une perte de savoir-faire du ministère et interroge sur le rôle qu’y jouent certains cabinets par ricochets.
Elle mentionne à titre d’illustration un échange entre le ministère et McKinsey le 30 décembre au sujet d’une commande de mission notifiée le 23 décembre. Cette dernière porte alors sur l’appui à la préparation et la conduite de points et de réunions permettant d’assurer la coordination entre Santé Publique France, l’agence sous tutelle du ministère de la Santé, notamment chargée du suivi épidémiologique, et le même ministère. Il s’agit aussi pour McKinsey d’aider à faire remonter des informations sur le suivi épidémiologique et d’appuyer leur communication régulière. La mission est facturée par le cabinet 169 440 euros TTC.
« Dans un état d’expression des besoins du 30 décembre 2020 rédigé préalablement à (cette) commande […], on lit que ce cabinet mettra à disposition un “agent de liaison positionné majoritairement auprès de Santé publique France et secondairement au ministère de la Santé’“ en vue “d’assurer la coordination opérationnelle sur le volet logistique-approvisionnement-distribution des vaccins”. Faire appel à des cabinets de conseil pour développer des systèmes d’information, pourquoi pas. Mais faire appel à des cabinets de conseil pour mettre à disposition un agent de liaison, cela en dit long sur la perte d’expertise de notre administration de la santé », dénonce la députée.
Et le sujet du conseil au ministère de la Santé en temps de covid est encore loin d’être clos. La députée considère que d’autres commandes vont suivre. A fortiori, le total des missions de conseil sollicitées ne se limite pas aux vingt-huit qui lui ont été communiquées. « D’autres commandes ont été adressées à des cabinets de conseil par Santé Publique France pour un montant que je ne connais pas », a-t-elle fait savoir.
Benjamin Polle pour Consultor.fr
Liste des contrats conclus par le ministère des Solidarités et de la Santé avec des cabinets de conseil de mars 2020 à février 2021
Quelques acronymes utiles à la compréhension du tableau
CCIL : Cellule de coordination interministeìrielle de logistique (où l’ensemble des missions de Roland Berger ont été concentrées)
SPF : Santé publique France
MSS : ministère des Solidarités et de la Santé
Date de notification Bénéficiaire Nature de la prestation Montant TTC
1 12/03/2020 Citwell Phase 1 ‐ SI masques 59 964 €
2 18/03/2020 Citwell Phase 2 ‐ Extension Support Allocations Masques 383 040 €
3 24/04/2020 Citwell Phase 3 ‐ Masques et EPI 627 600 €
4 18/06/2020 Citwell Phase 4 ‐ Médicaments 360 000 €
5 23/06/2020 Citwell Phase 5 ‐ Masques & EPI 218 400 €
6 20/07/2020 Citwell Phase 6 ‐ Masques & EPI vers SPF 180 096 €
7 24/09/2020 Citwell Phase 6 bis ‐ Complément de mission appui SPF 35 626 €
8 27/07/2020 Citwell Phase 7 ‐ Support à la définition et mise en œuvre du dispositif post‐crise 402 960 €
9 21/12/2020 Citwell Phase 8 ‐ Prolongation du support Consortium au CCS (VSS) pour appui portail distrilog 29 868 €
10 03/07/2020 JLL Phase 1 ‐ Assistance à maîtrise d’ouvrage pour la définition du schéma de transition logistique à compter de septembre 60 000 €
11 08/07/2020 Roland Berger Phase 1 ‐ Assistance à maîtrise d’ouvrage au profit de la direction de la CCIL‐MS en vue de l’organisation logistique de la supply chain pour les produits de santé liés au covid‐19 221 640 €
12 20/07/2020 JLL Phase 2 ‐ Accompagnement logistique de distribution des équipements de production individuels (EPI) en phase de sortie de crise 492 811 €
13 02/09/2020 Roland Berger Phase 2 ‐ Assistance à maîtrise d’ouvrage au profit de la direction de la CCIL‐MS en vue de l’organisation logistique de la supply chain pour les produits de santé liés au covid‐19 167 276 €
14 02/11/2020 Roland Berger Phase 3 ‐ Assistance à maîtrise d’ouvrage au profit de la direction de la CCIL‐MS en vue de l’organisation logistique de la supply chain pour les produits de santé liés au covid‐19 182 295 €
15 13/11/2020 Deloitte Accompagnement à l’amélioration de l’outil DISTRILOG de pilotage des contingentements pour la cellule de crise logistique en charge de suivre les EPI (équipement de protection individuel) : Phase 1 (préparation) 24 516 €
16 20/11/2020 Accenture Étude stratégique autour du lancement du SI Vaccination
‐ assistance aux choix structurants
‐ assistance à la phase de mise en œuvre initiale
‐ appui au pilotage du SI Vaccination 388 500 €
17 08/12/2020 McKinsey Accompagnement de l’équipe interministérielle dans la définition d’une stratégie cible visant à doter l’ensemble du territoire français des doses de vaccins nécessaires à assurer une couverture vaccinale conforme aux exigences sanitaires, aux priorités établies par le gouvernement et au calendrier fixé, au plus près du lieu de vie des Français
‐ Proposition de scénarios de stratégie logistique
‐ Benchmarks portant sur les stratégies de vaccination mises en œuvre à l’étranger
‐ Appui à la conduite stratégique d’ensemble du projet, permettant un suivi de l’avancée de l’élaboration et du déploiement de la stratégie nationale de vaccination 3 239 700 €
18 21/12/2020 JLL Mission d’assistance pour l’accompagnement logistique et la distribution des vaccins covid pour le compte de Santé Publique France
‐ Validation des process logistiques chez les dépositaires
‐ Établissement du schéma de transport en prenant en compte les contraintes
‐ Planification opérationnelle des vagues
‐ Suivi de la réalisation auprès de chaque dépositaire
‐ Ajustement des allocations et équilibrage 229 662 €
19 21/12/2020 Citwell Mission d’assistance pour l’accompagnement logistique et la distribution des vaccins covid pour le compte de Santé Publique France
‐ Définition et mise à jour des règles de décision
‐ Consolidation des données pour les vagues de vaccination
‐ Scénarios pour synchroniser les allocations objectifs et les schémas de transport
‐ Planification opérationnelle des vagues
‐ Reporting de livraison & avancement logistique de la campagne 233 530 €
20 23/12/2020 Accenture Enrichissement et accompagnement à la mise en œuvre du SI Vaccination
‐ vision et évolution à moyen terme du SI vaccination
‐ enrichissement et évolution du domaine gestion de vaccination
‐ enrichissement et évolution du domaine logistique stock
‐ enrichissement et évolution du domaine pilotage
‐ amélioration continue du SI pilotage
‐ appui au pilotage du SI Vaccination : 594 540 €
21 23/12/2020 McKinsey Appui à la préparation de la vaccination covid‐19
‐ appui à la préparation et à la conduite de points et réunions permettant d’assurer la coordination SPF/MSS
‐ appui à la remontée des infos et à leur intégration globale
‐ appui à la préparation et à la transmission régulière, en lien avec SPF, de rapport sur les difficultés rencontrées par SPF dans son action logistique 169 440 €
22 29/12/2020 Roland Berger Phase 4 ‐ Assistance à maîtrise d’ouvrage au profit de la direction de la CCIL‐MS en vue de l’organisation logistique de la supply chain pour les produits de santé liés au covid‐19 369 338 €
23 14/01/2021 McKinsey Appui à la mise en place d’une « tour de contrôle » stratégique auprès de SPF
‐ appui à la mise en place de la « tour de contrôle » à SPF et à la prise en compte des éléments définis dans le PMO global de la Task Force
‐ appui à la constitution de l’outillage nécessaire
‐ capitalisation et transmission des outils, activités et expériences et formation de l’équipe logistique de SPF 604 560 €
24 14/01/2021 JLL Mission d’assistance pour l’accompagnement logistique et la distribution des vaccins covid
‐ Renforts avec la mise en place de correspondants régionaux
‐ Accompagnement pour les nouvelles vagues de vaccinations (Moderna, Johnson et gestion de la 3e vague)
‐ Étude d’une solution de distribution sur la Nouvelle-Aquitaine
(action partagée avec Citwell) 477 360 €
25 14/01/2021 Citwell Mission d’assistance pour l’accompagnement logistique et la distribution des vaccins covid
‐ Renforts avec la mise en place de correspondants régionaux
‐ Accompagnement pour les nouvelles vagues de vaccinations (Moderna, Johnson et gestion de la 3e vague),
‐ Étude d’une solution de distribution sur la Nouvelle-Aquitaine
(action partagée avec JLL) 1 243 080 €
26 15/01/2021 Accenture Appui à la mise en œuvre et l’évolution du SI logistique
‐ Analyse des besoins d’évolution du SI Spécification des évolutions fonctionnelles à réaliser par les équipes MOE et suivi de la mise en œuvre de ces évolutions
‐ Préparation des tests fonctionnels (spécification, jeux d’essai éventuels, etc.)
‐ Contribution à l’exécution de ces tests (y compris suivi des anomalies)
‐ Coordination avec les utilisateurs des données produites par ce SI et avec les utilisateurs internes à Santé Publique France
‐ Coordination avec les autres acteurs MOE et métier notamment la DNS, AITH, DNUM, DREES, Task Force interministérielle, équipes SI des fournisseurs de vaccins et des plateformes logistiques 223 920 €
27 27/01/2021 CGI Renfort AMOA au profit du pôle DAPRI (data plateforme recherche) 74 959 €
28 09/02/2021 Accenture Assistance à la mise en œuvre du SI Pilotage du SI Vaccination 59 163 €
Total : 11 353 844 €
