Par Lloyd Axworthy, Michael W. Manulak et Allan Rock
Les éléments d’un accord régional plus large, articulé autour de la normalisation des relations israélo-saoudiennes et de la création d’un État palestinien, circulent depuis des mois et seraient bien accueillis par les États-Unis et de nombreux autres pays. L’un des principaux obstacles à la réalisation d’un tel accord est toutefois la réticence d’Israël à mettre fin à la guerre, le gouvernement du Premier ministre Benjamin Netanyahu ne semblant pas disposé à mettre un terme à la campagne militaire. Un autre obstacle est le refus de la partie palestinienne de reconnaître que le Hamas ne peut jouer aucun rôle dans la gouvernance post-conflit.
Les deux parties doivent également répondre à des questions fondamentales pour avancer vers cet objectif. Comment Gaza serait-elle administrée ? Par qui ? Comment la sécurité d’Israël pourrait-elle être garantie ? Jusqu’à présent, peu de réponses ont été apportées. Israël n’a pas de vision politique pour la fin de la guerre. Une occupation israélienne de Gaza, peut-être l’issue la plus probable à l’heure actuelle, coûtera énormément à Israël, en termes de sang, d’argent et de réputation internationale. Mais l’Autorité palestinienne du président Mahmoud Abbas n’est pas non plus en mesure de gouverner la bande de Gaza. L’AP a besoin de réformes et d’un nouveau leadership pour regagner sa crédibilité auprès des Palestiniens. Un retour au pouvoir du Hamas, qui se nourrit de la violence et de la souffrance de ceux qu’il gouverne, est encore moins viable.
La situation exige un accord international pour aider toutes les parties à réaliser leur intérêt personnel dans une paix durable pour Gaza et, en fin de compte, dans une solution à deux États pour le conflit israélo-palestinien. Pour durer, un tel accord devra être soutenu par les dirigeants de la région, avoir pour objectif clair de renforcer les institutions palestiniennes en tant que prélude à la création d’un État, et garantir la sécurité d’Israël. Heureusement, il existe un mécanisme établi, en sommeil depuis longtemps, qui peut faire exactement cela : une tutelle des Nations unies.
L’administration des tutelles des Nations unies est supervisée par le Conseil de tutelle des Nations unies, un forum mis en place peu après la création des Nations unies en 1945. Les tutelles ont été établies pour les mandats restants de la Société des Nations, les colonies des puissances de l’Axe pendant la Seconde Guerre mondiale et tout autre territoire placé sous le système. Les territoires sous tutelle comprenaient notamment les Samoa occidentales, le Cameroun, le Togo, la Nouvelle-Guinée et le Somaliland italien.
Le Conseil de tutelle est l’un des six organes du système des Nations unies, aux côtés du Conseil de sécurité, de l’Assemblée générale, du Conseil économique et social, du Secrétariat et de la Cour internationale de justice. Il a suspendu ses activités en novembre 1994 lorsque son dernier territoire sous tutelle, les Palaos, a accédé à l’indépendance. Au total, le Conseil de tutelle a supervisé 11 territoires sous tutelle. Le Conseil de tutelle, rare exemple d’une institution internationale qui a rempli son mandat sans ambiguïté, a fourni un mécanisme essentiel pour faciliter la décolonisation en Afrique et dans le Pacifique. Il a même dépassé les attentes les plus optimistes des gouvernements.
Elle pourrait poursuivre cet héritage avec une tutelle pour la Palestine, mettant les Palestiniens sur la voie de la création d’un État. Comme l’indique clairement l’article 76 de la Charte des Nations unies, la tutelle a pour but exprès de favoriser « le développement progressif vers l’autonomie et l’indépendance » sur la base des « vœux exprimés par le peuple intéressé », ainsi que le respect des droits de l’homme et la promotion de la paix et de la sécurité internationales.
La tutelle devrait fixer un calendrier pour la création d’un État palestinien à part entière.
Les tutelles de l’ONU sont le produit de ce que l’on appelle des accords administratifs, des pactes négociés par les États membres de l’ONU et approuvés par l’Assemblée générale. Ces accords sont élaborés par un ou plusieurs États qui s’engagent, en vertu de la Charte des Nations unies, à aider le territoire sous tutelle à renforcer ses institutions de gouvernance au fur et à mesure qu’il progresse vers l’indépendance. Cela inclut la mise à disposition de la force, si nécessaire, pour maintenir la paix et la sécurité. La supervision par le Conseil de tutelle garantit le soutien et le contrôle de la communauté internationale. Grâce à ces différents niveaux de contrôle, les tutelles sont conçues pour bénéficier aux habitants des territoires non autonomes. Elles travaillent avec le consentement des gouvernés et les accompagnent dans le développement de leurs institutions et de leurs capacités.
Bien que suspendu, le Conseil de tutelle est actuellement composé des cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies. Il peut être convoqué à nouveau à la demande du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale, ou par décision des membres actuels du Conseil de tutelle. Lors de la convocation, les membres du conseil de tutelle éliraient dûment un président et un vice-président.
La mise sous tutelle de la Palestine a déjà été envisagée par le passé. En 2003, l’ancien ambassadeur des États-Unis en Israël, Martin Indyk, a plaidé en faveur d’une tutelle de la Palestine dirigée par les États-Unis et approuvée par l’ONU dans Foreign Affairs. « Sans une forme d’intervention internationale efficace, les Israéliens et les Palestiniens continueront à mourir et leur situation à se détériorer, ce qui alimentera le mécontentement et la colère du monde musulman à l’égard des États-Unis et mettra en péril le bien-être futur d’Israël », écrivait-il. En 2007, il a renouvelé sa proposition d’une force internationale mandatée par les Nations unies pour remplacer les forces israéliennes dans les territoires palestiniens. Bien que l’esprit soit similaire, ce qui est nécessaire aujourd’hui est différent. Bien que le soutien ferme des États-Unis soit nécessaire, la tutelle devrait être placée sous l’égide de l’ONU et dirigée par des acteurs régionaux.
GOUVERNER GAZA
Une tutelle temporaire en Palestine devrait inclure à la fois Gaza et la Cisjordanie. Si l’objectif est de forger un État palestinien unifié, comme cela doit être le cas, les deux territoires doivent être inclus. La négociation d’un accord administratif pourrait également porter sur l’avenir de l’agence des Nations unies au service des réfugiés palestiniens (connue sous le nom d’UNRWA), sur le statut de Jérusalem-Est et sur les colonies juives en Cisjordanie. Comme le prévoit la Charte des Nations unies, des dispositions doivent être prises pour garantir que les souhaits exprimés par le peuple palestinien seront la considération primordiale dans la construction de l’État pendant toute la durée de la tutelle, y compris en ce qui concerne les progrès politiques, économiques, sociaux et éducatifs.
La tutelle devrait fixer un calendrier pour la création d’un État palestinien à part entière. Un tel calendrier permettrait de concentrer les efforts de construction de l’État et d’éviter que cette mesure temporaire ne devienne plus durable que prévu, comme cela s’est produit pour l’UNRWA. Les tutelles de l’ONU sont conçues pour prendre fin. De nombreuses tutelles de l’ONU ont été conclues en moins de 15 ans, et certaines en moins de 10 ans. Il est concevable qu’une tutelle palestinienne puisse conduire à la création d’un État encore plus rapidement.
Comme la plupart des autres anciens mandats établis sous l’égide de la Société des Nations après la Première Guerre mondiale, la Palestine a failli devenir un territoire sous tutelle des Nations unies en 1948. En effet, de hauts fonctionnaires américains étaient convaincus qu’il s’agissait de l’option la plus appropriée et ont fait circuler un projet d’accord à l’ONU pour y parvenir. Le plan a été sabordé au dernier moment - avec un certain embarras au département d’État - en raison des objections du président américain Harry Truman, pour des raisons de politique intérieure selon certains, ainsi que des hésitations des groupes juifs et palestiniens.
La tutelle de l’ONU offre la possibilité de progresser dans la résolution d’un problème insoluble.
L’utilisation du Conseil de tutelle pour ouvrir la voie à une solution à deux États ne nécessiterait aucune modification de la Charte des Nations unies, puisque l’organe serait utilisé dans le but pour lequel il a été conçu. En fait, cela permettrait de rectifier l’erreur commise en 1948. En outre, l’accord sur la tutelle ne serait pas soumis au veto du Conseil de sécurité des Nations unies. Les tutelles relèvent de la responsabilité de l’Assemblée générale, et l’accord administratif pour établir la tutelle ne nécessiterait donc qu’un vote à la majorité de tous les membres. Les États qui ne sont pas membres permanents du Conseil de sécurité l’ont obtenu de haute lutte lors de la conférence de San Francisco en 1945. Cet arrangement permet d’éviter les querelles liées au droit de veto sur une résolution du Conseil de sécurité qui, selon toute vraisemblance, aboutirait au même type de mandat fragmenté et ambigu que celui qui a entravé d’autres missions des Nations unies. Il pourrait également préserver les cinq membres permanents du Conseil de sécurité (Chine, France, Russie, Royaume-Uni et États-Unis) d’une politisation excessive, en déplaçant les discussions d’un forum axé sur la sécurité vers un forum plus technique.
Les négociations sur un accord administratif seraient complexes. Toutes les parties devront avoir le sentiment que leurs intérêts seront préservés. Le soutien d’Israël, de l’Autorité palestinienne, des forces modérées de Gaza et des États-Unis serait nécessaire. L’accord devrait soutenir l’accord régional plus large sur la normalisation israélo-saoudienne, en offrant une valeur à toutes les parties. La tutelle devrait être administrée par un petit groupe d’États régionaux, dont l’Arabie saoudite et la Jordanie, qui en assumeraient la responsabilité principale. La collaboration active d’Israël, sous une forme ou une autre, serait essentielle sur le terrain, en particulier - s’il n’était pas lui-même élu au Conseil de tutelle - en tant que participant sans droit de vote aux discussions. Israël, souvent sceptique à l’égard des solutions de l’ONU, aurait probablement besoin d’être convaincu pour soutenir une tutelle, y compris par le type de torsion de bras des États-Unis observée récemment à propos des livraisons d’armes. Bien que les principaux acteurs régionaux aient par le passé exprimé leur inquiétude à l’idée d’assumer la responsabilité de la bande de Gaza après le conflit, ils ont tout intérêt à ce que les Palestiniens aient un État et pourraient accueillir favorablement le soutien institutionnel plus formel des Nations unies dans le cadre d’une solution. Les coûts faramineux de la reconstruction de Gaza seront un élément clé pour ces acteurs régionaux lorsqu’ils s’engageront dans un accord administratif, ce qui rendra le large soutien international du système des Nations unies particulièrement attrayant.
Une fois qu’un accord administratif de tutelle aura été finalisé et approuvé par un vote majoritaire de l’Assemblée générale, le Conseil de tutelle pourra être reconstitué. Avec un seul territoire sous tutelle, l’organe rétabli pourrait être petit, limité en nombre aux autorités administratives - en l’occurrence l’Arabie saoudite, la Jordanie et tout autre acteur de la région qui en assumerait la responsabilité - et, comme le stipule l’article 86 de la Charte des Nations unies, à un nombre égal de membres non administratifs élus par l’Assemblée générale pour un mandat de trois ans. Les membres du Conseil de tutelle se réuniraient à New York pour examiner les progrès accomplis vers la création d’un État palestinien et adopteraient à la majorité des voix des décisions ou des recommandations en faveur de ce processus. Les gouvernements qui s’abstiennent ne sont pas comptabilisés dans les votes. Les membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies feraient partie des membres du Conseil de tutelle. Tout membre supplémentaire non administratif devrait être élu sur une base géographique représentative, en tenant compte de l’expérience des pays candidats en matière de renforcement de l’État. La taille réduite du conseil de tutelle serait une vertu, apportant de la cohérence et, avec un peu de chance, dépolitisant l’entreprise.
Bien que cette initiative ne soit pas simple à négocier, elle est probablement moins compliquée que les autres solutions et pourrait ouvrir la voie à un accord régional plus large centré sur la normalisation israélo-saoudienne. Bien que l’AP ne soit actuellement pas en mesure de gouverner, une tutelle temporaire offrirait le soutien international en matière d’administration et de supervision nécessaire pour faciliter la transition vers un gouvernement. Le Conseil de tutelle a prouvé qu’il était capable de faire ce genre de travail. Avec l’Arabie saoudite à la tête de l’autorité administrante, aux côtés d’un ou deux autres partenaires régionaux, le Hamas pourrait être dissous, la sécurité d’Israël pourrait être garantie et la voie de la Palestine vers la création d’un État serait clarifiée. Les troupes seraient fournies, principalement par les États administrateurs, mais aussi par d’autres États membres des Nations unies. Tout cela se ferait dans le cadre de l’ONU et avec le soutien de ses membres.
La tutelle de l’ONU offre donc la possibilité de progresser dans la résolution d’un problème insoluble. La question palestinienne est restée une plaie ouverte, suscitant le ressentiment et les accusations d’hypocrisie de l’Occident pendant des décennies. Elle s’est également révélée très conflictuelle au niveau national dans de nombreux pays, comme on l’a vu récemment sur les campus universitaires américains. Une mise sous tutelle temporaire permet également d’éviter un Conseil de sécurité fracturé, offrant l’espoir de résoudre un conflit au milieu d’une compétition entre grandes puissances.
Bien que la notion de tutelle puisse sembler anachronique, elle pourrait constituer un outil utile pour la construction d’un État sous l’égide de l’ONU au-delà de la Palestine. Alors que les guerres civiles font rage avec une férocité renouvelée dans le monde entier, un Conseil de tutelle revigoré pourrait constituer un moyen utile de favoriser la transition vers un État pour d’autres régions non autonomes, telles que le Sahara occidental et 15 autres régions, qui pourraient avoir besoin d’un soutien pour passer à l’indépendance. La fin de ces conflits constituerait un succès important pour le système des Nations unies, qui a besoin d’une victoire. Et dans le cas du conflit israélo-palestinien, elle offre les meilleures chances de paix.
