Les Nations unies sont confrontées à la plus grave crise financière qu’elles aient connue depuis leur création à la fin de la Seconde Guerre mondiale. L’efficacité et l’efficience du système des Nations unies font l’objet d’un examen sans précédent. Alors que l’on parle de réforme depuis des années, les changements structurels sont désormais fermement à l’ordre du jour. Autrefois taboue, la fusion potentielle d’entités des Nations unies est aujourd’hui ouvertement débattue.
Le 12 mars 2025, le secrétaire général de l’ONU, António Guterres, a lancé l’initiative UN80 « pour s’assurer que [l’ONU] reste efficace, rentable et à l’écoute des personnes qu’elle sert ». Cette nouvelle initiative de réforme s’appuie sur la vision de coopération mondiale du secrétaire général exposée dans son rapport « Notre programme commun » en 2021 et sur le Pacte pour l’avenir convenu entre les États membres en septembre 2024. Elle est menée parallèlement à UN 2.0, qui vise à moderniser l’ONU pour le XXIe siècle en exploitant le pouvoir de l’innovation, des données, du numérique, de la prospective et des sciences du comportement.
UN80 élaborera des propositions dans trois domaines : l’identification des gains d’efficacité et des améliorations dans les méthodes de travail ; l’examen de la mise en œuvre des mandats des États membres ; et la réalisation d’un examen stratégique des changements plus profonds et plus structurels et de la réorientation des programmes. Ce n’est pas la première fois que les Nations unies se lancent dans un examen structurel. Un examen des mandats a été lancé à la suite du sommet mondial de 2005 et publié en 2008, mais il n’a donné lieu qu’à peu de changements. Au début de son mandat, M. Guterres a également entrepris de repositionner le système de développement des Nations unies et de restructurer le pilier « paix et sécurité ». Mais cette fois-ci, c’est le sort de nombreuses fonctions essentielles de l’ONU qui est en jeu.
Alors qu’il coïncide avec le 80e anniversaire de l’ONU, il est difficile de ne pas conclure que l’UN80 est également une réponse aux réductions de l’aide par les États-Unis (US) et d’autres pays, bien que le secrétaire général l’ait nié. Depuis l’entrée en fonction du président américain Donald Trump, son administration a causé de graves préjudices à l’organisme mondial, tandis que d’autres donateurs ont également réduit leur aide à l’étranger. Cette situation a provoqué une onde de choc dans le système d’aide internationale, obligeant les agences de l’ONU à procéder à des coupes budgétaires massives et mettant des millions de vies en danger.
Les mois à venir pourraient être marqués par une pression accrue pour que l’ONU se réforme de manière significative. Dans l’esprit du Department of Government Efficiency (DOGE) de Trump à Washington, qui sabre dans le gouvernement fédéral américain, les fondateurs de l’organisation DOGE-UN commercialisent une approche similaire pour s’attaquer au « gonflement bureaucratique, au gaspillage et à l’inefficacité » de l’ONU. L’ancien ministre serbe des affaires étrangères, Vuk Jeremić, qui s’est présenté au poste de secrétaire général en 2016, utiliserait DOGE-UN comme plateforme pour une nouvelle tentative d’accéder au poste le plus élevé de l’ONU. La course pour devenir le prochain secrétaire général commencera véritablement l’année prochaine, l’efficacité et l’efficience de l’organisation étant susceptibles d’être un thème central de la campagne. Il n’est pas inconcevable qu’un politicien populiste se présente avec l’intention de réduire radicalement les activités de l’ONU.
Une organisation en recul
Le multilatéralisme était déjà au plus bas avant l’élection de Trump. Depuis sept ans, l’ONU est confrontée à une crise de liquidités, car tous les États membres ne paient pas leurs cotisations en totalité ou à temps. Il n’y a pas une partie de l’organisation qui ne soit pas soumise à une sérieuse pression budgétaire. Le pilier de la paix et de la sécurité souffre depuis un certain temps d’une diminution du soutien politique. La dernière fois qu’une nouvelle opération de maintien de la paix des Nations unies a été déployée, c’était en République centrafricaine en 2014. Les opérations de paix des Nations unies ont récemment été contraintes de se retirer du Mali et du Soudan et de réduire leurs activités en République démocratique du Congo. Par conséquent, le budget actuel de maintien de la paix pour 2024-2025, qui s’élève à 5,59 milliards de dollars, est bien inférieur aux 9,9 milliards de dollars de 2018.
Le budget de l’ONU consacré au développement et à l’aide humanitaire est resté relativement stable jusqu’à récemment. Toutefois, le démantèlement de l’USAID a changé la donne, étant donné que les États-Unis représentaient 40 % de l’aide étrangère au niveau mondial et que de nombreuses agences des Nations unies dépendaient de manière significative du financement américain. Ces réductions s’inscrivent dans une tendance plus large des donateurs traditionnels, dont le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France, qui ont réduit leurs budgets d’aide ces dernières années. Le pic de l’aide a été atteint en 2023, l’aide publique au développement devant passer de 213 milliards de dollars cette année-là à 140 milliards de dollars d’ici à la fin de 2025.
En conséquence, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) a déjà procédé à des coupes budgétaires touchant 6 000 personnes, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires a déclaré qu’il prévoyait de réduire ses effectifs d’un cinquième, l’Agence des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et le Programme mondial (PAM) réduisent tous deux leurs coûts de 30 %, et l’Organisation mondiale de la santé (OMS) est confrontée à un trou de 600 millions de dollars dans son budget pour cette année. D’autres agences des Nations unies devraient annoncer des suppressions d’emplois et des réductions budgétaires similaires dans les semaines à venir.
Options de restructuration des Nations unies
Compte tenu de cette perte de financement généralisée, il est désormais impératif de restructurer les Nations unies. La tâche n’est pas aisée, car tout changement nécessite l’approbation des États membres qui confient leur mandat aux différentes entités de l’ONU. L’ONU est douée pour créer de nouvelles agences, de nouveaux bureaux et de nouveaux envoyés, mais elle n’est pas très douée pour les démanteler ou les consolider. En 2010, ONU Femmes a été créée en fusionnant le Fonds de développement des Nations unies pour la femme (UNIFEM) et plusieurs autres entités qui s’occupent des questions relatives aux femmes. Il n’y a pas beaucoup d’autres exemples.
La restructuration de l’ONU se heurtera probablement à une résistance politique de la part des États membres qui privilégient certaines entités de l’ONU par rapport à d’autres, et la conclusion d’un accord politique sur tout changement nécessitera d’importantes négociations. Les différentes entités de l’ONU résisteront elles-mêmes au changement pour défendre leurs mandats et apaiser le personnel mécontent dont les emplois seront menacés. Étant donné le peu de temps qu’il lui reste pour son second mandat, le secrétaire général pourrait avoir du mal à faire adopter les réformes nécessaires.
Toutefois, compte tenu de la gravité de la crise financière des Nations unies, il est difficile d’affirmer que le moment n’est pas venu de procéder à une restructuration significative de l’organisation. Même si les changements organisationnels proposés n’élimineront pas l’impact des coupes budgétaires sur le travail important de l’ONU dans le monde, les conséquences pourraient être limitées en augmentant l’efficacité et l’efficience. Pour ce faire, ils doivent être étayés par une justification solide de l’élimination des doubles emplois et du renforcement des synergies, ainsi que de l’orientation de l’ONU vers des domaines où elle a encore clairement une valeur ajoutée pour relever les défis à venir. Quels pourraient donc être les domaines à restructurer ?
Paix et sécurité : Le pilier « paix et sécurité » a déjà fait l’objet d’une restructuration en 2019, qui a conduit à la fusion du Département des affaires politiques et du Bureau d’appui à la consolidation de la paix au sein du Département des affaires politiques et de la consolidation de la paix (DPPA) et à la reconstitution du Département des opérations de maintien de la paix en tant que Département des opérations de paix (DPO). La réforme a également mis en place des divisions régionales partagées entre le DPPA et le DPO afin de promouvoir une approche « globale du pilier » de la prévention des conflits, du maintien de la paix et de la consolidation de la paix. Toutefois, certains ont fait valoir que cette restructuration aurait pu aller plus loin, notamment pour améliorer la planification intégrée entre les deux départements. La proposition initiale plus ambitieuse du secrétaire général s’est heurtée à l’opposition de certains États membres. L’ONU80 pourrait envisager une intégration plus poussée du DPPA et du DPO, y compris leur fusion potentielle, ce qui pourrait faire évoluer l’ONU vers le type d’approche flexible et adaptable des opérations de paix préconisé dans le Pacte pour l’avenir. L’examen de l’architecture de consolidation de la paix à l’horizon 2025 offre une autre occasion de continuer à rapprocher le maintien de la paix et la consolidation de la paix.
Droits de l’homme et protection : Bien que le pilier des droits de l’homme soit le plus petit des trois piliers, les droits de l’homme sont une question transversale dans l’ensemble du système des Nations unies. Le secrétaire général a lancé un appel à l’action pour les droits de l’homme en 2020 et, dans ce cadre, les Nations unies ont adopté un agenda pour la protection en 2024. Cependant, aucune de ces deux initiatives n’a proposé de restructuration, malgré la duplication importante des activités telles que la surveillance, la réponse et le plaidoyer en matière de droits de l’homme entre les différentes entités de l’ONU, ce qui a été une occasion manquée. Comme je l’ai proposé ailleurs, une approche plus globale de la protection dans l’ensemble du système des Nations unies pourrait rationaliser les mandats qui se chevauchent et améliorer l’efficacité. Alors que le HCDH est confronté à des pressions financières, on peut penser qu’il devrait jouer un rôle plus important dans la coordination des travaux des Nations unies en matière de droits de l’homme et de protection afin de susciter de tels changements.
Le lien entre l’aide humanitaire et le développement : Le pilier du développement est peut-être celui qui offre la plus grande opportunité de remaniement. On a beaucoup parlé du lien entre l’humanitaire et le développement, mais l’approche actuelle est défaillante et nécessite une refonte. Une approche plus radicale que l’ONU 80 pourrait envisager comprendrait (comme je l’ai suggéré ailleurs) la fusion du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) et du Bureau de la coordination du développement à New York afin de briser les cloisonnements entre l’aide humanitaire et l’aide au développement. Une telle restructuration pourrait centraliser le soutien du siège aux coordinateurs résidents/coordinateurs humanitaires sur le terrain et faire évoluer les Nations unies vers une approche plus intégrée et coordonnée de la planification, de la coordination, de la programmation, du financement et du suivi de la réponse aux crises.
Alimentation : L’ONU compte trois agences alimentaires, toutes basées à Rome : le Fonds international de développement agricole (FIDA), l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et le PAM, qui a été créé en 1961 en tant qu’émanation de la FAO. Alors que la FAO est l’agence principale des Nations unies pour l’expertise technique en matière de sécurité alimentaire, le PAM est davantage une organisation humanitaire opérationnelle. Cependant, ces dernières années, alors que le PAM a ajouté des programmes de résilience à long terme à son assistance alimentaire vitale, la FAO a étendu son travail de développement à la réponse aux situations d’urgence, ce qui a entraîné une concurrence croissante entre les deux agences. Bien que les agences alimentaires aient signé un nouveau protocole d’accord en 2023 pour renforcer leur collaboration, celui-ci a été confronté à de nombreux défis selon des évaluations récentes. Dans la logique du lien entre l’humanitaire et le développement, et compte tenu des difficultés financières du PAM et de la FAO, UN80 pourrait proposer de fusionner les deux agences, ce qui permettrait de réaliser des économies de plusieurs millions de dollars.
La santé : Dans le secteur de la santé, une mesure possible consisterait à dissoudre l’ONUSIDA et à l’absorber dans l’Organisation mondiale de la santé (OMS). L’ONUSIDA a été créé en 1996 en tant que programme commun des Nations Unies impliquant onze agences des Nations Unies afin de renforcer la réponse des Nations Unies à l’épidémie de SIDA. Alors que le VIH reste une préoccupation majeure dans de nombreux pays, il pourrait devenir plus difficile de justifier la création d’une agence des Nations unies dédiée à une seule maladie, et le travail de l’ONUSIDA pourrait être intégré à celui de l’OMS et d’autres agences.
Les migrations : Les Nations unies disposent de trois agences qui s’occupent des différentes formes de migration : Le HCR, l’OIM et l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA). L’UNRWA subit depuis des années une pression politique et financière intense. Le gouvernement israélien a récemment tenté d’interdire l’UNRWA et, s’il cessait ses activités, les réfugiés palestiniens relèveraient de la responsabilité du HCR, conformément à la Convention de 1951 sur les réfugiés, bien qu’un tel transfert n’ait pas encore eu lieu. Le 22 avril, le secrétaire général a annoncé une évaluation stratégique de l’UNRWA dans le cadre de l’initiative UN80.
Alors que l’UNRWA est une agence régionale, le HCR offre une protection et une assistance globales aux réfugiés, aux demandeurs d’asile et aux apatrides, et l’OIM se concentre sur la fourniture de services à une population plus large de migrants. Les activités du HCR et de l’OIM se recoupent, notamment en ce qui concerne les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, et il pourrait être judicieux qu’une seule agence s’occupe de toutes les formes de migration. Toutefois, le HCR et l’OIM opèrent dans des cadres juridiques différents et ont pris soin d’établir une distinction entre les différents droits des réfugiés et ceux des migrants en général. Même sans fusion complète, des propositions pourraient être faites dans le cadre de l’UN80 pour que les deux agences étendent leur collaboration au-delà de leur accord-cadre limité actuel et développent éventuellement des services communs dans une série de domaines.
Population et santé sexuelle et reproductive : Au cours des trois dernières décennies, les questions liées à la population sont devenues une part moins importante du travail du Fonds des Nations unies pour la population (FNUAP), alors que ce dernier a pris en charge beaucoup plus de questions liées à la santé sexuelle et génésique et à l’égalité des sexes. Cette situation a entraîné des chevauchements importants avec le travail d’ONU Femmes. Compte tenu notamment des importantes réductions de financement auxquelles le FNUAP est confronté, des propositions pourraient être faites dans le cadre de l’UN80 pour supprimer l’agence et transférer une partie de son travail à d’autres agences telles que l’UNICEF et le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), tout en investissant dans ONU Femmes en tant qu’agence unique axée principalement sur la lutte contre les inégalités entre les hommes et les femmes.
Le climat : Le changement climatique est devenu une priorité croissante pour les Nations unies, mais il n’existe pas d’agence unique chargée de coordonner les travaux liés au climat dans l’ensemble du système. Si le changement climatique est une préoccupation majeure du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), il ne s’agit pas de son mandat principal, et le secrétariat de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) n’est pas une agence de l’ONU. S’il y avait un domaine des Nations unies à renforcer, ce serait probablement celui-là.
L’heure de vérité ou de rupture
La restructuration et la fusion des entités des Nations unies ne sont pas une panacée pour les problèmes de l’ONU. Elles ne doivent être entreprises que si elles conduisent à une organisation plus efficace et plus efficiente.
Les options ci-dessus ne sont que des changements possibles qui pourraient être discutés dans le cadre de l’UN80. Toute personne travaillant à l’ONU aura probablement ses propres idées. Il est essentiel que l’UN80 soit l’occasion d’un débat ouvert sur la manière dont les Nations unies pourraient être structurées pour rester pertinentes dans un monde qui évolue rapidement. Le secrétaire général présentera un rapport sur les propositions de l’UN80 à l’Assemblée générale en juillet.
S’il est difficile de ne pas considérer cette période comme sombre pour les Nations unies, la crise financière doit également être perçue comme une occasion de restructurer l’organisation. La plupart des problèmes sont bien connus, mais pendant des années, la volonté politique a manqué pour mener à bien des réformes pourtant indispensables. Dans la réalité d’aujourd’hui, il n’y a plus d’excuses, et les Nations unies doivent saisir l’occasion de changer.
