En résumé, il donne à l’Alliance les moyens de répondre aux défis de sécurité et il guide son évolution politique et militaire future. Un nouveau concept stratégique a été rendu public au sommet de Lisbonne en novembre 2010 ; il prend en considération la transformation de l’environnement de sécurité et de l’Alliance elle-même. L’OTAN a été amenée à réévaluer et à revoir sa posture stratégique pour diverses raisons : les nouvelles menaces pesant sur la sécurité et celles qui se profilent, en particulier depuis les attentats terroristes du 11 septembre, son expérience en matière de gestion de crise dans les Balkans et en Afghanistan, ainsi que l’intérêt et l’importance de la coopération avec les partenaires du monde entier.

La transformation, au sens large du terme, est une caractéristique permanente de l’Organisation. Depuis sa création, l’OTAN réexamine régulièrement ses tâches et ses objectifs compte tenu de l’évolution de l’environnement stratégique. La préparation du tout premier concept stratégique - le « Concept stratégique de la défense de la zone de l’Atlantique Nord » - a débuté en octobre 1949. En plus d’un demi-siècle, l’OTAN et le monde en général ont connu une évolution que les fondateurs de l’Organisation auraient difficilement pu imaginer. Ces changements ont été pris en compte dans chaque document stratégique que l’OTAN a élaboré depuis sa création.

Le concept stratégique actuel

Le concept stratégique de 2010, « Engagement actif, défense moderne », est une déclaration claire et résolue sur les tâches et les principes fondamentaux de l’OTAN, ses valeurs, l’évolution de l’environnement de sécurité et les objectifs stratégiques de l’Alliance pour les dix prochaines années.

Après avoir décrit l’OTAN comme « une communauté de valeurs unique en son genre, attachée aux principes de la liberté individuelle, de la démocratie, des droits de l’homme et de l’état de droit », le concept présente les trois tâches fondamentales essentielles de l’OTAN – la défense collective, la gestion de crise et la sécurité coopérative. Il évoque aussi la solidarité de l’Alliance, l’importance des consultations transatlantiques et la nécessité de s’engager dans un processus continu de réforme.

Le document décrit ensuite l’environnement de sécurité actuel et définit les capacités et les politiques qui seront mises en place pour que les moyens de défense et de dissuasion de l’OTAN, mais aussi de gestion de crise soient suffisamment bien dotés pour faire face aux menaces qui pèsent aujourd’hui sur la sécurité. Il s’agit notamment de la prolifération des missiles balistiques et des armes nucléaires, du terrorisme, des cyberattaques et problèmes environnementaux fondamentaux. Le concept stratégique explique aussi comment l’OTAN entend promouvoir la sécurité internationale par la coopération. Pour ce faire, elle renforcera les activités de maîtrise des armements, de désarmement et de non-prolifération, elle maintiendra sa politique de la porte ouverte à tous les pays européens et elle améliorera sensiblement ses partenariats au sens large du terme. En outre, l’OTAN poursuivra son processus de réforme et de transformation.

Les tâches et les principes fondamentaux essentiels de l’OTAN

Après avoir rappelé l’objectif immuable de l’OTAN, ainsi que ses valeurs et ses principes essentiels, le concept stratégique souligne les tâches fondamentales de l’Organisation.

« L’environnement de sécurité contemporain recèle des défis multiples et changeants pour la sécurité du territoire et des populations des pays de l’OTAN. Pour garantir cette sécurité, l’Alliance a le devoir et la volonté de continuer à remplir efficacement trois tâches fondamentales essentielles, qui toutes contribuent à la sauvegarde de ses membres, et cela toujours dans le respect du droit international :

La défense collective. Les membres de l’Alliance se prêteront toujours assistance mutuelle contre une attaque, conformément à l’article 5 du Traité de Washington. Cet engagement reste ferme et contraignant. L’OTAN prendra des mesures de dissuasion et de défense contre toute menace d’agression et contre tout défi sécuritaire émergent qui compromettrait la sécurité fondamentale d’un ou de plusieurs Alliés ou encore l’Alliance tout entière.

La gestion de crise. L’OTAN dispose d’un éventail unique et puissant de capacités politiques et militaires pour agir sur la gamme complète des crises, que ce soit avant, pendant ou après un conflit. Elle mettra activement en œuvre un ensemble approprié de ces outils politiques et militaires pour contribuer à gérer des crises naissantes susceptibles de porter atteinte à la sécurité de l’Alliance avant qu’elles ne dégénèrent en conflits, pour faire cesser des conflits en cours qui compromettent la sécurité de l’Alliance et pour aider à conforter la stabilité dans des situations postconflit lorsque cela contribue à la sécurité euro‑atlantique.

La sécurité coopérative. L’Alliance subit, mais peut aussi infléchir, les développements politiques et sécuritaires intervenant au‑delà de ses frontières. Elle s’emploiera activement à renforcer la sécurité internationale, en engageant un partenariat avec les pays et les organisations internationales appropriés, en contribuant activement à la maîtrise des armements, à la non-prolifération et au désarmement, et en maintenant sa porte ouverte à l’adhésion de toutes les démocraties européennes qui répondent aux normes de l’OTAN. »

La défense et la dissuasion

Selon le concept stratégique de 2010, la défense collective est la responsabilité première de l’Alliance et « la dissuasion, articulée autour d’une combinaison appropriée de capacités nucléaires et conventionnelles, demeure un élément central » de la stratégie d’ensemble de l’OTAN. Le nouveau concept souligne que l’Alliance ne considère aucun pays tiers comme son adversaire, mais il dresse une liste complète des capacités que l’Alliance entend conserver et développer pour lutter contre les menaces existantes et émergentes. Il s’agit notamment de la prolifération des armes nucléaires, des missiles balistiques et d’autres armes de destruction massive et de leurs vecteurs, du terrorisme, des cyberattaques et des contraintes majeures en termes d’environnement et de ressources.

La gestion de crise

L’OTAN adopte une approche globale de la gestion de crise et elle envisage sa participation à tous les stades d’une crise : « l’OTAN s’engagera, lorsque c’est possible et nécessaire, pour prévenir ou gérer une crise, stabiliser une situation postconflit ou aider à la reconstruction. » Elle encourage la participation d’un plus grand nombre d’acteurs qui sont invités à coordonner leurs efforts, et elle envisage un plus large éventail d’outils qui lui permettront d’être efficace sur l’ensemble du spectre de la gestion de crise. Cette approche globale et exhaustive des crises ainsi que la plus grande place accordée à la formation et à la montée en puissance de forces locales vont de pair avec les efforts déployés pour renforcer la planification et l’interaction civilo-militaires.

La sécurité coopérative

La dernière partie du concept stratégique de 2010 est consacrée à la promotion de la sécurité internationale par la coopération. Cette coopération s’appuie sur le principe selon lequel l’OTAN cherche à assurer sa sécurité « au niveau de forces le plus bas possible » en contribuant à la maîtrise des armements, au désarmement et à la non-prolifération. L’OTAN affirme qu’elle continuera d’aider à renforcer les activités dans ces domaines et elle cite un certain nombre d’initiatives connexes. Le concept réaffirme ensuite l’engagement de l’OTAN en faveur de l’élargissement, qui est le meilleur moyen de réaliser « notre objectif d’une Europe libre et entière, et partageant des valeurs communes ».

Le partenariat, qu’il s’agisse du partenariat entre l’OTAN et des pays non-OTAN ou de partenariats avec d’autres organisations et acteurs internationaux, est un élément essentiel de son approche coopérative de la sécurité. Le concept stratégique décrit des relations plus inclusives, plus souples et plus ouvertes avec les partenaires de l’Alliance dans le monde entier et il souligne que l’OTAN souhaite renforcer sa coopération avec les Nations Unies et l’Union européenne. Elle souhaite aussi « un véritable partenariat stratégique entre l’OTAN et la Russie » et elle réaffirme sa détermination à développer les relations avec les pays méditerranéens et les pays du Golfe.

Enfin, le concept stratégique décrit les moyens que l’OTAN utilisera pour optimiser son efficience, améliorer ses méthodes de travail et dépenser plus judicieusement ses ressources compte tenu des priorités définies dans le concept.

Les auteurs des stratégies et les décideurs

Depuis 1949, au fil des ans, le processus de prise de décisions concernant le concept stratégique a évolué, mais c’est en définitive au Conseil de l’Atlantique Nord qu’il revient d’adopter les documents stratégiques de l’Alliance. Le Conseil a approuvé les sept concepts stratégiques établis par l’OTAN depuis 1949, à l’exception du MC 14/3.

Publié en 1968, le MC 14/3 a été adopté par l’ancien Comité des plans de défense (DPC), qui jouissait de la même autorité que le Conseil de l’Atlantique Nord dans son domaine de compétence. Après le retrait de la France de la structure militaire intégrée en 1966, il a été décidé de confier la responsabilité de toutes les questions de défense ne concernant pas la France au DPC, comité dont la France ne faisait pas partie. Toutefois, peu de temps après que la France eut décidé de reprendre pleinement sa place dans les structures militaires de l’OTAN (avril 2009), le DPC a été dissous dans le cadre d’un profond remaniement de la structure des comités de l’OTAN (juin 2010), qui visait à rendre les méthodes de travail plus souples et plus efficaces.

Avant qu’un document ne parvienne au Conseil de l’Atlantique Nord, il fait l’objet de débats, de négociations et de travaux de rédaction à de nombreux niveaux. Il est intéressant de constater que durant la Guerre froide, les concepts stratégiques étaient principalement établis par les militaires et approuvés par les autorités politiques de l’Alliance. Il s’agissait de documents classifiés portant une référence militaire (MC), que le public peut aujourd’hui consulter. Depuis la fin de la Guerre froide, l’élaboration est clairement prise en charge par les autorités politiques, qui sont conseillées par les militaires. Cette inversion des rôles s’explique par le fait que depuis 1999, l’OTAN utilise une définition bien plus large de la sécurité, dans laquelle le dialogue et la coopération font partie intégrante de la réflexion stratégique de l’OTAN. De plus, les concepts stratégiques de 1991, 1999 et de 2010 ont été conçus comme des documents non classifiés accessibles au public.

La nouveauté avec le concept stratégique de 2010, c’est l’importance accordée au processus d’élaboration du document. L’OTAN a vu dans le processus de réflexion, de consultation et de rédaction du concept stratégique l’occasion de développer la compréhension et le soutien parmi de nombreux groupes intéressés et parties prenantes ; cela devait permettre de renouveler l’attachement et l’engagement des pays membres de l’OTAN vis-à-vis des nouveaux principes, rôles et politiques essentiels de l’Alliance. En outre, le débat a été élargi de manière à inviter les personnes intéressées et les experts à apporter leur contribution.

Par ailleurs, c’était la première fois qu’un secrétaire général de l’OTAN lançait et orientait le débat. Il a désigné un groupe d’experts de haut niveau qui était au centre de la réflexion et qui a établi un rapport intitulé « OTAN 2020 : une sécurité assurée ; un engagement dynamique », dont l’objet est d’orienter les débats avant la conduite de consultations avec les représentants des pays membres et l’élaboration du concept. Des négociations finales ont eu lieu avant que le document ne soit officiellement adopté par le Conseil de l’Atlantique Nord réuni au niveau des chefs d’État et de gouvernement au sommet de 2010, qui s’est tenu au Portugal.

Les documents stratégiques de l’OTAN depuis 1949

D’une manière générale, trois périodes distinctes se sont succédé depuis la création de l’OTAN, au cours desquelles la réflexion stratégique de l’OTAN a évolué :

• la Guerre froide ;
• l’immédiat après-Guerre froide ;
• l’environnement de sécurité après le 11 septembre.

On pourrait dire que de 1949 à 1991, la stratégie de l’OTAN se caractérise principalement par la défense et la dissuasion, même si le dialogue et la détente occupent une place de plus en plus importante durant les deux dernières décennies de cette période. À partir de 1991, une approche plus large est adoptée, dans laquelle les notions de coopération et de sécurité viennent compléter les concepts fondamentaux que sont la dissuasion et la défense.

De 1949 à la fin de la Guerre froide, quatre concepts stratégiques voient le jour, accompagnés de documents présentant les mesures destinées à permettre aux militaires de mettre en œuvre le concept stratégique (« Directive stratégique », « Le système le plus efficace à adopter pour les forces militaires de l’OTAN pendant les prochaines années », « Mesures d’application du concept stratégique ») ;

Après la Guerre froide, trois concepts stratégiques non classifiés sont publiés, complétés par des documents militaires classifiés (« Directive du Comité militaire pour la mise en œuvre du Concept stratégique de l’Alliance sur le plan militaire », « Directive du Comité militaire pour la mise en œuvre de la stratégie de l’Alliance sur le plan militaire » et « Directive du Comité militaire pour la mise en œuvre du concept stratégique de l’OTAN sur le plan militaire »).

Depuis les attentats terroristes du 11 septembre, la réflexion de l’OTAN sur le plan militaire, ses ressources et son énergie sont davantage axées sur la lutte contre le terrorisme et la dissémination des armes de destruction massive. L’OTAN a envoyé des forces en dehors de la région euro-atlantique, et elle compte désormais 28 membres. De nouvelles menaces sont apparues, comme celles liées à la sécurité énergétique et aux cyberattaques. Ce sont là quelques-uns des éléments qui ont amené les dirigeants des pays alliés à établir un nouveau concept stratégique en 2010.

De 1949 à la fin de la Guerre froide

De 1949 à 1991, les relations internationales sont dominées par un affrontement bipolaire entre l’Est et l’Ouest. L’accent est mis davantage sur les tensions et l’affrontement que sur le dialogue et la coopération. Cette situation conduit à une course aux armements souvent dangereuse et coûteuse.

Comme on l’a déjà dit, quatre concepts stratégiques sont établis durant cette période. Par ailleurs, deux rapports essentiels sont également publiés au cours de ces quatre décennies : le rapport du Comité des Trois (en décembre 1956) et le rapport Harmel (en décembre 1967). Ces deux documents replacent les concepts stratégiques dans un cadre plus large en mettant en évidence les questions ayant une incidence sur l’environnement dans lequel les concepts stratégiques sont interprétés.

Le premier concept stratégique de l’OTAN

L’OTAN commence à élaborer des documents stratégiques dès octobre 1949. Mais le premier document stratégique de l’OTAN à être approuvé par le Conseil de l’Atlantique Nord est le « Concept stratégique de la défense de la zone de l’Atlantique Nord » (DC 6/1), du 6 janvier 1950. Il s’agit du premier concept stratégique de l’Alliance.

Avec le DC 6/1, l’Alliance dispose d’un concept stratégique global. Ce document stipule que la fonction principale de l’OTAN est de décourager les agressions et que les forces de l’OTAN ne seront engagées que si cette fonction principale s’avère impuissante et si une attaque est lancée. Il met par ailleurs l’accent sur la complémentarité des pays membres et sur la normalisation. La contribution apportée par un pays membre dans le domaine de la défense doit être proportionnelle à ses moyens - sur le plan économique, industriel, géographique et militaire - et des mesures de coopération vont devoir être mises en place par l’OTAN afin de garantir une utilisation optimale des ressources. L’infériorité numérique par rapport à l’URSS s’agissant des moyens militaires y est soulignée, de même que la dépendance vis-à-vis des capacités nucléaires des États-Unis. Le DC 6/1 stipule encore que l’Alliance doit « assurer la possibilité de procéder rapidement à des bombardements stratégiques comportant l’utilisation de tous les engins sans exception ».

Le DC 6/1 est certes assez détaillé, mais les cinq groupes stratégiques régionaux présents à cette époque ont besoin de directives complémentaires. Par conséquent, une directive stratégique (SG 13/16) est adressée aux groupes stratégiques régionaux le 6 janvier 1950. Intitulée « Directive stratégique pour le planning de l’Atlantique Nord », elle est officiellement approuvée par le Comité militaire le 28 mars 1950 en tant que MC 14.

Le MC 14 permet aux groupes stratégiques régionaux d’établir des plans de défense détaillés afin de pouvoir faire face à toutes les situations jusqu’en juillet 1954, date à laquelle l’Alliance souhaite disposer d’une force de défense crédible. Ses objectifs clés sont « de convaincre l’URSS que la guerre ne paierait pas, et, si la guerre survenait, d’assurer avec succès la défense » de la zone de l’OTAN.

Parallèlement, les groupes stratégiques régionaux utilisent le SG/13/16 pour établir de nouveaux plans de défense plus complets. Ceux‑ci sont regroupés en un document intitulé « Le plan à moyen terme de l’Organisation de l’Atlantique Nord » (DC 13), approuvé par le Comité de défense le 1^er avril 1950, tout juste un an après la signature du Traité de Washington.

Dans les faits, la stratégie de l’OTAN est décrite dans trois documents de base :

• le DC 6/1, qui présente le concept stratégique global ;
  -le MC 14/1, qui décrit une directive stratégique plus spécifique destinée à être utilisée dans le cadre de l’établissement des plans de défense ;
• le DC 13, qui reprend ces deux aspects et fournit un grand nombre d’informations détaillées sur la planification à l’échelon régional.

La guerre de Corée et le deuxième concept stratégique de l’OTAN

L’invasion de la Corée du Sud par les divisions nord-coréennes, qui intervient le 25 juin 1950, a un impact immédiat sur l’OTAN et sa réflexion stratégique. Elle fait comprendre à l’Alliance qu’elle doit s’attaquer sans plus tarder à deux problèmes fondamentaux : l’efficacité des structures militaires de l’OTAN et la puissance de ses forces.

Le 26 septembre 1950, le Conseil de l’Atlantique Nord approuve la création d’une force militaire intégrée placée sous commandement centralisé. Le 19 décembre de la même année, le Conseil de l’Atlantique Nord demande la nomination du général Dwight D. Eisenhower au poste nouvellement créé de Commandant suprême des Forces alliées en Europe (SACEUR). En janvier 1951, à l’Hôtel Astoria à Paris, les Alliés travaillent déjà à la mise en place du Grand Quartier général des Puissances alliées en Europe (SHAPE), qui va être activé le 2 avril 1951. D’autres modifications structurelles sont mises en œuvre, dont la suppression des trois groupes stratégiques régionaux européens et le remplacement, en 1952, du groupe stratégique régional de l’océan Atlantique Nord par le Commandement allié de l’Atlantique (ACLANT), seul le groupe stratégique régional Canada/États-Unis restant alors en place.

Ces modifications structurelles doivent être prises en compte dans le concept stratégique, de même que l’adhésion de la Grèce et de la Turquie. C’est ainsi qu’est élaboré le deuxième concept stratégique de l’OTAN, « Le concept stratégique de la défense de la zone de l’Atlantique Nord », approuvé par le Conseil de l’Atlantique Nord le 3 décembre 1952 (MC 3/5 (Final)). Le nouveau concept stratégique est conforme aux principes fondamentaux exposés dans le DC 6/1 et, à cet égard, il n’est pas très différent de ce document.

Il faut alors aussi actualiser la directive stratégique. Le MC 14 est examiné et révisé en profondeur de manière à tenir compte des informations contenues dans le DC 13. Le MC 14 et le DC 13 sont regroupés en un seul document, « La directive stratégique » (MC 14/1), qui est approuvé par le Conseil de l’Atlantique Nord lors de la réunion ministérielle tenue à Paris du 15 au 18 décembre 1952. Il s’agit d’un document de portée globale qui stipule que l’objectif stratégique d’ensemble de l’OTAN est « d’assurer la défense de la zone OTAN et de détruire la volonté et les moyens de faire la guerre de l’URSS et de ses satellites … ». L’OTAN entend atteindre cet objectif en menant tout d’abord une offensive aérienne et, dans le même temps, des opérations aériennes, terrestres et maritimes. Les attaques aériennes des Alliés seront effectuées « avec tous les types d’armes ».

L’invasion de la Corée soulève une autre question, qui ne va être traitée que plusieurs années plus tard, à savoir la nécessité pour l’OTAN de s’engager dans une « stratégie vers l’avant », ce qui signifie que l’OTAN veut disposer ses défenses en Europe aussi loin que possible vers l’est, c’est-à-dire aussi près que possible du Rideau de fer. Cette volonté soulève la question délicate du rôle de l’Allemagne dans un tel engagement. Cette question ne sera résolue qu’en 1954, quand l’OTAN invitera la République fédérale d’Allemagne à devenir membre de l’Alliance, ce qui sera chose faite le 6 mai 1955.

La politique du « New Look »

Dans le même temps, si les travaux relatifs aux questions structurelles ont progressé, la puissance des forces de l’OTAN continue néanmoins de poser problème. À la réunion qu’il tient à Lisbonne en février 1952, le Conseil de l’Atlantique Nord fixe des objectifs de forces très ambitieux, qui s’avèrent irréalistes du point de vue financier et politique. En conséquence, les États-Unis, sous la conduite de Dwight D. Eisenhower, ancien SACEUR de l’OTAN, décident d’axer davantage leur politique de défense sur une plus grande dépendance par rapport à l’utilisation des armes nucléaires. Cette politique du « New Look » offre une efficacité accrue sur le plan militaire sans augmentation des dépenses de défense (NSC 162/2, du 30 octobre 1953).

Cependant, bien qu’il y soit fait allusion dans les documents stratégiques, les armes nucléaires ne sont pas encore intégrées dans la stratégie de l’OTAN. Le SACEUR Matthew B. Ridgway déclare dans un rapport que cette intégration entraînera une augmentation des niveaux de forces, et non une réduction. Afin d’examiner cette question, son successeur, le général Alfred Gruenther, crée au SHAPE le « New Approach Group » en août 1953. Dans le même temps, les États-Unis, ainsi qu’un certain nombre d’Alliés européens, préconisent l’intégration complète de la politique nucléaire dans la stratégie de l’OTAN.

Représailles massives et troisième concept stratégique de l’OTAN

Les travaux du « New Approach Group », associés à d’autres propositions mènent à l’établissement du MC 48 intitulé « Système le plus efficace à adopter pour la force militaire de l’OTAN pendant les prochaines années », qui est approuvé par le Comité militaire le 22 novembre 1954 et par le Conseil le 17 décembre 1954. Ce document fournit des orientations stratégiques dans l’attente du réexamen du MC 14/1 et contient des concepts et des principes qui vont figurer dans le troisième concept stratégique de l’OTAN.

Le MC 48 est le premier document officiel de l’OTAN qui traite explicitement du recours aux armes nucléaires. Il introduit la notion de représailles massives, laquelle est généralement associée au MC 14/2 - troisième concept stratégique de l’OTAN.

Un autre rapport intitulé « Système le plus efficace à adopter pour la force militaire de l’OTAN pendant les prochaines années - 2^e rapport » est diffusé le 14 novembre 1955. Il ne remplace pas le MC 14/1, mais ajoute que l’OTAN est toujours attachée à sa « stratégie vers l’avant » même si les retards que connaissent les contributions de l’Allemagne renvoient à 1959 au plus tôt la mise en œuvre de cette stratégie.

Après de longs débats, le MC 14/2 , « Concept stratégique général pour la défense de la zone de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord », est diffusé sous sa forme définitive le 23 mai 1957 ; il est accompagné du MC 48/2, « Mesures d’application du concept stratégique », qui est diffusé le même jour.

Le MC 14/2 est le premier concept stratégique de l’Alliance qui préconise le recours à des « représailles massives », lesquelles constituent un élément clé de la nouvelle stratégie de l’OTAN.

Certains Alliés sont alors d’ardents défenseurs des représailles massives, car elles présentent l’avantage de contribuer à réduire les forces et, partant, les dépenses de défense, mais tous les pays membres ne veulent pas aller si loin. Une certaine latitude est introduite dans la mesure où l’utilisation des armes conventionnelles est envisagée pour répondre à certaines formes d’attaque plus limitées, « sans avoir forcément recours aux armes nucléaires ». On retrouve cette idée dans la directive stratégique qui accompagne le document. Malgré cette latitude, il est néanmoins précisé que l’OTAN n’accepte pas la notion de guerre limitée avec l’URSS : « Si les Soviets sont impliqués dans des actions locales hostiles et cherchent à prolonger de tels incidents ou à en élargir le champ, une telle situation réclamera l’utilisation de toutes les armes et de toutes les forces à la disposition de l’OTAN, puisqu’en aucun cas il n’est question d’un concept OTAN de guerre limitée avec les Soviets. »

En plus de la doctrine des « représailles massives », le MC 14/2 et le MC 48/2 mettent en évidence d’autres préoccupations et notamment les effets sur l’Alliance des activités politiques et économiques de l’URSS en dehors de la zone OTAN. Il faut replacer ce débat dans le contexte de la crise de Suez et de la répression en 1956 par l’Union soviétique de l’insurrection en Hongrie. La directive politique C‑M(56)138, que le Conseil remet aux autorités militaires de l’OTAN le 13 décembre 1956, montre bien l’importance que revêtent des événements qui se déroulent en dehors de la zone OTAN : « Bien que les plans de défense de l’OTAN soient limités à la défense de la zone du Traité, il est nécessaire de tenir compte des dangers qui pourront se présenter pour l’OTAN en raison d’événements extérieurs à cette zone. »

Le rapport des Trois Sages

Alors que l’OTAN consolide sa position militaire et stratégique, il est décidé parallèlement de renforcer le rôle politique de l’Alliance. Quelques mois avant l’adoption du MC 14/2, en décembre 1956, elle publie le rapport du comité des Trois, aussi appelé rapport sur la coopération non militaire à l’OTAN.

Ce rapport, rédigé par trois ministres des Affaires étrangères de pays de l’OTAN - Lester Pearson (Canada), Gaetano Martino (Italie) et Halvard Lange (Norvège) -, donne un nouvel élan aux consultations politiques entre les pays membres sur tous les aspects des relations Est-Ouest.

Le rapport est adopté en pleine crise de Suez, alors que les consultations internes sur les questions de sécurité touchant l’OTAN sont rares, ce qui compromet la solidarité de l’Alliance. C’est la première fois, depuis la signature du traité de Washington, que l’OTAN reconnaît officiellement la nécessité de renforcer son rôle politique. Le rapport propose plusieurs recommandations, concernant notamment le règlement pacifique des différends entre pays membres, la coopération économique, la coopération scientifique et technique, la coopération culturelle et la coopération dans le domaine de l’information.

Comme le rapport Harmel, publié en 1967, le rapport des Trois Sages contribue à élargir le cadre stratégique dans lequel opère l’Alliance. On peut voir dans les deux rapports le début d’une approche plus coopérative des questions de sécurité.

Remise en cause des représailles massives

Dès l’adoption du troisième concept stratégique de l’OTAN, une série d’événements internationaux remettent en cause la stratégie de représailles massives de l’Alliance.

L’essentiel de cette stratégie est en effet fondée sur le dispositif nucléaire des États‑Unis et sur leur volonté de défendre l’Europe en cas d’attaque nucléaire soviétique. D’une part, les Européens commencent à se demander si un président des États‑Unis sacrifierait une ville américaine pour une ville européenne et, d’autre part, l’URSS a mis en place des missiles balistiques intercontinentaux et, plus généralement, une capacité nucléaire. À mesure que le dispositif nucléaire de l’Union soviétique se développe, l’avance dont dispose l’OTAN en matière de dissuasion nucléaire diminue. On commence à entendre des expressions telles que « destruction mutuelle assurée ».

La seconde crise de Berlin (1958-1962), provoquée par l’Union soviétique, renforce ces doutes : comment l’OTAN devrait-elle réagir face à la menace d’une attaque de moindre envergure ? La dissuasion nucléaire de l’OTAN n’a pas empêché les Soviétiques de mettre en péril la position des Alliés occidentaux à Berlin. Que faut-il donc faire ?

En 1961, J.F. Kennedy est élu président des États-Unis. La question d’une guerre limitée et le risque d’un échange nucléaire déclenché accidentellement le préoccupent. Pendant ce temps, la crise de Berlin s’intensifie et aboutit à la construction du Mur de Berlin. En octobre 1962, la Guerre froide atteint son paroxysme avec la crise des missiles de Cuba.

Les États-Unis commencent à préconiser pour l’OTAN un dispositif non nucléaire plus robuste et une stratégie de « riposte graduée ». Les premiers échanges entre les pays membres de l’OTAN sur l’évolution de la stratégie n’aboutissent à aucun accord.

Directives d’Athènes

Le secrétaire général de l’OTAN, Dirk Stikker, présente, le 17 avril 1962, un rapport spécial sur la politique de défense de l’OTAN (CM(62)48), qui a pour thème le contrôle politique des armes nucléaires. C’est la première fois que l’OTAN tente de tempérer sa politique de représailles massives ; le document soumet en effet le recours aux armes nucléaires à une procédure de consultation adaptée aux circonstances.

Il y a par la suite d’autres tentatives visant à introduire une plus grande flexibilité, mais plusieurs pays membres s’y opposent. Cette résistance interne, associée au fait que l’administration américaine a été ébranlée par l’assassinat du président Kennedy et qu’elle est de plus en plus préoccupée par l’intervention militaire du pays au Viêt Nam, interrompt pour un temps tout débat sur un concept stratégique révisé pour l’OTAN.

Le quatrième concept stratégique de l’OTAN et la doctrine de riposte graduée

Le quatrième concept stratégique de l’OTAN - Concept stratégique général pour la défense de la zone de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (MC 14/3) - a été adopté par le Comité des plans de défense (DPC) le 12 décembre 1967 et la version finale en a été diffusée le 16 janvier 1968. Il a été établi après le retrait de la France de la structure militaire intégrée de l’OTAN en 1966.

Les deux grandes caractéristiques de cette nouvelle stratégie sont la souplesse et l’escalade. « Le concept de dissuasion de l’Alliance est fondé sur une souplesse qui empêchera l’agresseur éventuel de prévoir avec une certitude suffisante la réaction spécifique de l’OTAN à l’agression, souplesse qui l’amènera à conclure à un degré de risque inacceptable, quelle que soit la nature de son attaque. » Ce concept définit trois types de réponses militaires à une agression contre l’OTAN :

• la défense directe, qui a pour but de contrer l’agression au niveau auquel l’ennemi choisit de combattre ;
• l’escalade délibérée, qui ajoute une série d’étapes éventuelles pour contrer l’agression en rendant progressivement plus imminente la menace du recours à la puissance nucléaire à mesure que la crise s’aggrave ;
• la riposte nucléaire générale considérée comme le moyen de dissuasion ultime.

Le document connexe, « Mesures de mise en application du concept stratégique pour la défense de la zone OTAN » (MC 48/3) a été approuvé par le DPC le 4 décembre 1969 et diffusé sous sa forme définitive le 8 décembre 1969.

Le MC 14/3 et le MC 48/3 offraient une telle souplesse, tant sur le fond que dans leur interprétation, qu’ils sont restés applicables jusqu’à la fin de la Guerre froide.

Le rapport Harmel

Alors qu’elle fixe ses objectifs stratégiques pour les vingt années à venir, l’OTAN décide aussi d’élaborer un rapport prévoyant une double approche (politique et militaire) de la sécurité. Certains s’interrogeant sur la pertinence de l’OTAN, le « rapport Harmel » ou « rapport sur les futures tâches de l’Alliance » est établi.

Ce rapport propose une analyse générale de l’environnement de sécurité depuis la signature du Traité de l’Atlantique Nord en 1949 et il préconise à la fois le maintien d’une défense adéquate, la recherche d’un relâchement des tensions Est-Ouest et la résolution des problèmes politiques fondamentaux qui divisent l’Europe.

Il définit deux tâches spécifiques : une tâche politique avec la formulation de propositions prévoyant une réduction équilibrée des forces à l’Est et à l’Ouest et une tâche militaire avec la défense des régions exposées, en particulier la Méditerranée.

Le rapport Harmel, rédigé à une époque de détente relative, introduit les notions de dissuasion et de dialogue. À cet égard, comme cela avait été le cas pour le rapport des Trois Sages, il marque pour l’OTAN le début d’une approche plus coopérative des questions de sécurité, qui se concrétisera en 1991.

Cependant, entre 1967 et 1991, il y a encore des périodes de tension intense entre les deux blocs, mais aussi des instants qui laissent présager des relations moins tourmentées.

Les tensions s’aggravent avec l’invasion de l’Afghanistan par l’URSS et le déploiement de missiles SS-20 soviétiques. L’OTAN réagit en adoptant, en décembre 1979, sa double décision : elle propose au Pacte de Varsovie une limitation mutuelle des missiles balistiques à portée moyenne et intermédiaire, et, faute d’une réponse positive de la part de Moscou, elle menace de déployer des missiles Pershing et des missiles de croisière, ce qu’elle se résout finalement à faire.

La détente se confirme cependant avec la signature des accords américano-soviétiques sur la limitation des armes stratégiques (SALT I) et les systèmes de missiles antibalistiques, et SALT II (qui n’a pas été ratifié), ainsi que la signature du Traité sur la réduction des armes stratégiques (START) et du Traité sur les forces nucléaires de portée intermédiaire (FNI).

À partir du milieu des années 80, les deux blocs commencent à adopter des mesures de confiance. Cependant, la méfiance réciproque continue de caractériser les relations Est‑Ouest et ce n’est qu’avec la chute du Mur de Berlin, la dissolution du Pacte de Varsovie et l’effondrement de l’Union soviétique que les relations peuvent prendre un nouveau départ.

L’immédiat après-Guerre froide

En 1991, une nouvelle ère s’annonce. Le grand ennemi qu’était l’Union soviétique est dissous et la Russie, ainsi que d’autres anciens adversaires deviennent partenaires et, dans certains cas, membres de l’OTAN. Pour l’Alliance, cette période se caractérise par le dialogue et la coopération ; l’OTAN contribue par d’autres moyens à la paix et à la stabilité, en organisant par exemple des opérations multinationales de gestion de crise.

Dans l’immédiat après-Guerre froide, l’OTAN établit deux concepts stratégiques non classifiés qui préconisent une approche plus large de la sécurité :

• le concept stratégique de l’Alliance, de novembre 1991 ;
• le concept stratégique de l’Alliance, d’avril 1999.

Ces deux concepts s’accompagnent d’un document militaire classifié : le MC 400 et le MC 400/2.

Le premier concept stratégique non classifié de l’OTAN

Le concept stratégique de 1991 est profondément différent des documents stratégiques antérieurs. Tout d’abord, il s’agit d’un document conciliant, accessible au public ; ensuite, la sécurité des pays membres demeure l’objectif fondamental de l’OTAN (défense collective), mais l’Organisation doit aussi œuvrer en vue d’améliorer et de développer la sécurité dans l’ensemble de l’Europe grâce au partenariat et à la coopération avec les anciens adversaires. Ce concept prévoit aussi la réduction de l’usage des forces nucléaires au niveau minimum suffisant pour la sauvegarde de la paix et de la stabilité.

« Le présent concept stratégique réaffirme le caractère défensif de l’Alliance et la volonté de ses membres de sauvegarder leur sécurité, leur souveraineté et leur intégrité territoriale. La politique de sécurité de l’Alliance repose sur le dialogue, la coopération et une défense collective efficace, qui sont des moyens mutuellement complémentaires de préserver la paix. Utilisant pleinement les nouvelles possibilités qui s’ouvrent à elle, l’Alliance maintiendra la sécurité au niveau de forces le plus bas que permettent les besoins de défense. De cette façon, elle apporte une contribution essentielle à l’instauration d’une paix durable. »

Le document connexe du concept stratégique de 1991 est à l’époque classifié et il l’est encore aujourd’hui. Il s’agit de la « Directive du Comité militaire pour la mise en œuvre de la stratégie de l’Alliance sur le plan militaire » (MC 400), du 12 décembre 1991.

Le deuxième concept stratégique non classifié de l’OTAN

En 1999, année du cinquantième anniversaire de l’OTAN, les dirigeants des pays de l’Alliance adoptent un nouveau concept stratégique dans lequel les Alliés s’engagent à assurer leur défense commune, ainsi que la paix et la stabilité dans l’ensemble de la région euro-atlantique. Ce concept repose sur une définition large de la sécurité qui reconnaît l’importance des facteurs politiques, économiques, sociaux et environnementaux, en plus de la dimension de défense. Il recense les nouveaux risques qui sont apparus depuis la fin de la Guerre froide et notamment le terrorisme, les conflits ethniques, les violations des droits de l’homme, l’instabilité politique, la fragilité économique, la propagation des armes nucléaires, biologiques et chimiques et de leurs vecteurs.

Selon ce document, l’Alliance a pour tâches fondamentales la sécurité, la consultation, la dissuasion et la défense ; il ajoute que la gestion de crise et le partenariat sont essentiels au renforcement de la sécurité et de la stabilité dans la région euro-atlantique. Il note que l’OTAN a su s’adapter et jouer un rôle important après la Guerre froide et il établit des orientations pour les forces de l’Alliance, qui transposent les objectifs et les tâches mentionnés dans les sections précédentes en instructions pratiques à l’intention des responsables OTAN de la planification des forces et des opérations. La stratégie prévoit la poursuite du développement des capacités militaires nécessaires pour que l’Alliance puisse remplir la gamme complète de ses missions, depuis la défense collective jusqu’au soutien de la paix et aux diverses opérations de réponse aux crises. Elle stipule également que l’Alliance maintiendra dans un avenir prévisible une combinaison appropriée de forces nucléaires et de forces conventionnelles.

Le concept stratégique de 1999 s’accompagne d’une directive stratégique qui demeure classifiée : « Directive du Comité militaire pour la mise en œuvre de la stratégie de l’Alliance sur le plan militaire » (MC 400/2), du 12 février 2003.

L’environnement de sécurité après le 11 septembre

Les attentats terroristes perpétrés le 11 septembre contre les États-Unis mettent en évidence les menaces que constituent le terrorisme et les armes de destruction massive. L’OTAN doit protéger ses populations tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de son territoire. Elle entreprend donc d’importantes réformes internes pour adapter les structures et les capacités militaires et équiper ses membres afin qu’ils puissent assumer de nouvelles tâches, comme le commandement en Afghanistan de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), qui opère sous mandat de l’ONU.

L’OTAN entreprend aussi d’approfondir et d’élargir ses partenariats ; elle cherche essentiellement à accélérer sa transformation pour établir de nouvelles relations politiques et renforcer ses capacités opérationnelles afin de faire face à une mondialisation croissante et à de nouveaux défis.

Les documents stratégiques de l’OTAN doivent refléter cette profonde évolution.

Une première mesure est prise en ce sens en novembre 2006 quand les dirigeants des pays de l’OTAN entérinent la « directive politique globale ». Cet important document d’orientation définit, pour les dix à quinze années à venir, le cadre et les priorités applicables aux questions de capacités, aux disciplines de planification et aux activités de renseignement de l’Alliance. Il analyse l’environnement de sécurité qui régnera probablement à l’avenir et reconnaît que des événements imprévisibles sont susceptibles de se produire. Sur la base de cette analyse, il définit les types d’opérations que l’Alliance doit être en mesure de mener compte tenu du concept stratégique qu’elle a établi, ainsi que les types de capacités dont elle devra se doter.

Par la suite, au sommet de Strasbourg-Kehl, en avril 2009, les dirigeants des pays de l’Alliance entérinent la « Déclaration sur la sécurité de l’Alliance », qui prévoit l’établissement d’un nouveau concept stratégique. Cette proposition a donné lieu à un large débat et à une analyse approfondie des questions relatives à l’OTAN et, compte tenu de la conjoncture économique, elle a permis de relancer la réflexion sur l’OTAN, de redéfinir les priorités et d’entreprendre des réformes. Le concept stratégique de 2010, qui a été publié à Lisbonne, est accompagné du MC 400/3, directive du Comité militaire diffusée en mars 2012.

Source Otan